摘要：新西蘭從 1905 年開始推行公共住房，目前已經形成了實物補貼與貨幣補貼雙軌 并行的住房保障制度——通過有效銜接的“住房連續體”保障體系、精細化管理的公共 住房登記冊制度，實現公共住房供給側與需求側的動態匹配。本文基于此并通過回顧新 西蘭公共住房的政策演變歷程，提煉出對新西蘭公共住房政策中與家庭發展周期相匹配 的實物補貼、與家庭經濟狀況相關的貨幣補貼、以需定供的規劃目標定位定量方法，以 期在完善我國保障性租賃住房的補貼政策、制度體系、規劃方法等方面提供有益的經驗 借鑒。

　　關鍵詞：新西蘭;公共住房;雙軌并行;住房連續體;公共住房登記冊

　　引言

　　保障性住房是國際社會解決弱勢群體居住問題的重要工具，保障性住房政策制度是 政府干預住房市場、確保社會公平、實現保障目標的關鍵。世界各國對保障性住房的定義、規模、保障范圍、目標人群和制度模式等方面存在諸多差異，經合組織調查顯示大 多數經合組織成員國與非經合組織歐盟國家的租賃型保障性住房在總住房存量的比例 不足 10%，而奧地利、丹麥與荷蘭這一比例則達到 20%以上[1]。 不同的住房租賃市場類型推動了不同的保障性住房制度發展與實踐。國內外學界將住房 租賃市場劃分為單一制與二元制[2]。

　　單一制市場的國家面向全體國民提供住房保障，由 公共部門與私人組織共同構成的非營利組織進行分配、管理、建設社會住房，多采用租 金控制與貨幣補貼作為主要保障政策，如荷蘭、德國、瑞典和丹麥等;二元制市場國家 的住房保障政策針對有需求的特定人群，由國家直接或間接負責住房建設與分配，多采 用實物補貼與貨幣補貼作為保障政策，英語國家以及大多數地中海國家均采用此類政策 [3 4]。 1980 年代我國開展住房制度改革，明確“由市場供應商品房，政府提供保障房” 的“住房雙軌制”[5]，住房租賃市場更接近“二元制”體制。目前已建成世界上最大的 住房保障體系，累計建設各類保障性住房 8 000 多萬套，幫助 2 億多困難群眾改善住房 條件，對低保、低收入住房困難家庭已基本實現應保盡保[6]。

　　新時代新階段我國住房矛 盾從總量短缺轉為結構性供給不足，城市發展由大規模增量建設轉為存量提質改造和增 量結構調整并重[6]。如何加快供給側改革、協調供需匹配關系是我國保障性住房研究亟 待解決的問題。 新西蘭作為發達的英聯邦國家，屬于二元制住房租賃市場，其土地所有制包括國有 土地、私有土地、租借持有等多種類型。

　　自 1905 年引入公共住房政策，早期政府在國 有土地上直接建設公共住房，1970 年代開始實行與收入相關的租金制度，經百余年發 展形成實物補貼與貨幣補貼雙軌并行的政策體系，在供需匹配動態管理、補貼類型有效 銜接、需求側目標定位定量方面建立了完善的制度體系。新西蘭國土面積 26.8 萬 km2， 人口約為 509 萬人，全國 84.1%的人口高度集中在城鎮地區，大城市區域平均人口密度高達 1 253 人/km2，土地與人口規模近似于內蒙古自治區的五分之一，大城市人口密度 與北京市相當。

　　相較于新加坡為代表的實物補貼為主、德國為代表的貨幣補貼為主的保障政策，新 西蘭公共住房與我國保障性住房的概念最為接近，都是由政府主導分配、管理，針對低 收入群體提供的福利性住房，其公共住房包括國家建設的國有住房與市場收儲的社會住 房，可分別與我國公租房與保障性租賃住房[7 8]概念相對應。本文通過研究新西蘭公共 住房政策演變歷程及其雙軌并行的制度體系，以期為完善我國保障性住房體系提供有益 借鑒。

　　1 新西蘭公共住房政策演變歷程

　　新西蘭實行多黨內閣制，各執政黨理念不同導致住房政策差異化。經歷了公共住房 由政府提出政策、主導大規模建設轉向市場化改革，再到政府重新干預的歷程，新西蘭 在這一領域積累了大量的實踐經驗。

　　1.1 20 世紀初公共住房政策的提出

　　19 世紀末受工業化影響，新西蘭移民增多，城市人口激增，垃圾與污水處理設施 缺乏，工人階級住房質量差，住房租金高漲。新西蘭 1905 年頒布《工人住房法》，首 次提出在國家層面直接建設工人住房。該法允許工人按周繳納租金;規定房租為住房建 設成本的 5%。同時，政府為低收入家庭提供低息貸款幫助他們建設郊區住宅。直至 1910 年，根據該法政府在郊區僅建造了 126 棟高品質住房，由于遠離工作場所，高昂的建設 成本導致租金難以負擔，入住率極低，1912 年起政府開始向市場出售這些住房[9 10]。 《工人住房法》推動了早期公共住房建設，但因住房選址偏遠交通不便、租金難以負擔， 同時政策覆蓋不全，未將新西蘭原住民的毛利人納入保障范圍，法案以失敗告終。

　　1.2 二戰后公共住房制度的初步建立 1830 年代經濟蕭條，低收入貸款建房者未能如期償還貸款，郊區住宅建設停滯， 人流涌向城市中心，城市再度人滿為患。1936 年新西蘭政府計劃新建 5 000 套公共住房， 由私人企業建設，政府負責監督與后期管理，以緩解住房危機的同時提高住房標準、提 供就業崗位、刺激經濟發展。1942—1944 年受二戰影響，公共住房建設活動停止。到 了 1948 年，政府開始針對毛利人開展住房援助計劃。這一時期，由于建設成本不斷上 升，導致租金上漲，公共住房分配更偏向于有能力支付或有購買意向的家庭，無力負擔 的低收入家庭只能在市場上租住條件惡劣的住房;同時導致了政府降低新建公共住房標 準，配套服務設施建設滯后，一些城市的公共住房逐步淪為貧民窟。

　　1955 年發布《住房法》規定國家政府有權征收土地用于建設公共住房，并有對公共住 房進行建設、分配、管理、定價、維護的權力與義務。1950 年代，政府對公共住房申 請設定了收入上限，將保障對象聚焦于難以負擔市場租金的低收入群體;與建筑商合作擴大住房供給，以高標準建成了約 20 000 套住房;政府認為提升住房自有率才能真正 解決住房問題，因此發放低息貸款鼓勵租戶購買公共住房。1951 年至 1966 年，新西蘭 住房自有率從 61%上升至 69%[9 10]。

　　1.3 1970 年代—1980 年代公共住房“與收入相關”租金制度建立 到了 1970 年代，政府認為住房短缺已得到解決，因此取消了公共住房申請的收入 限制，創建“與家庭收入有關的租金”制度，以家庭收入作為計算租金的依據，并以年 為單位審查租金。為了避免形成貧民窟，新建的公共住房與商品房的選址區位相近，甚 至更接近工作場所、交通及其他服務設施等。

　　至 1978 年，全國已建成十萬套公共住房。 考慮到不同家庭收入情況與不同區域的房價差異，1984 年政府出臺新的住房計劃以針 對不同的低收入家庭提供更具有針對性的貨幣補貼與實物配租。在 1986 年頒布《住宅 租賃法》詳細規定了與收入相關的租金制度，為保障公共住房住戶權利提供了法律依據。 公共住房租金設定為不超過住戶家庭總收入的 25%。 1986 年新西蘭住房自有率已達到 74%，國有住房僅占其中的 5%。這一時期房地產市場 的價格穩定，但因缺乏合理的退出機制，經濟情況好轉的家庭仍可無期限的居住在公共 住房中，公共住房使用周轉率低下，使得政府每年不斷投入大量資金用于住房保障[9 10]。

　　1.4 1990 年代的公共住房市場化改革 1990 年受新自由主義與市場經濟影響，政府認為公共住房福利制度難以體現“鼓 勵公平、自力更生、效率與個人選擇”，采取了一系列激進的改革措施。1992 年發布 《公共和社區住房管理法》，建立以利潤為導向的公共住房管理機構;廢除與收入相關 的租金制度，引入全市場租金制度，并按照新舊租金差價的 65%發放住房補貼。然而 即使領取了住房補貼，大量公共住房住戶依然無法負擔市場租金，不得不搬出公共住房 與其他家庭合租。 政府將住房問題簡化為“住房成本”問題，認為市場可以有效公平分配住房資源。 然而事實表明，國家從住房問題中退出、轉向市場化運營，一定程度上刺激了公共住房 使用更替頻率，但忽視了住房市場的歧視與住房供應缺乏彈性等問題。這一時期，租金 大幅上漲，大量公共住房空置，“因房致貧”現象增多，城市住房問題加劇[11]。

　　1.5 1999 年后政府重新干預公共住房領域 1999 年政府重新采用并優化了與收入相關的租金制度，暫停出售國有住房。2001 年鼓勵地方政府和社區提供多種類的公共住房。在制定政策時設定了適用租金政策的收 入門檻;針對不同需求的住戶設置了相應住房激勵與援助措施，鼓勵他們逐步改善居住 條件，最終獲得家庭自有住房，形成公共住房的退出機制。 2013 年因長期住房總量不足造成市場房價與租房租金高漲，使得更多人轉而申請公共 住房。

　　為了快速增加住房供給，政府收儲社會房源，2014 年頒布《公共和社區住房管 理(社區住房提供者)實施管理細則》，明確公共住房提供者應具備的條件與責任義務。 2018 年，進一步細化完善“與家庭收入相關的租金”的計算方法，對不同家庭收入應 繳納的租金比例、不同家庭稅收可抵免的租金比例、不同福利資金是否計入收入進行了 詳細的規定。 2019 年政府發布《家庭與社區法》[12]，建立家庭與社區部統籌公共住房的建設、 開發、分配、管理以及住房援助工作，并確保公共住房建設與城市發展保持一致。

　　同時， “新西蘭建造”(Kiwi Build)重置計劃針對無家可歸者，推出住房優先與過渡性住房 的援助政策;針對條件不斷改善的家庭，提出“住房連續體(Housing continuum)”的保 障體系，使住房困難家庭可以逐步擁有自己的住房;發布《住宅租賃修正法》限制租金 每年上漲一次，取消房東無理由中止租約的權利，針對住宅實施健康房屋標準，投入資 金協助房東與房主改造房屋，提升住房舒適度。

　　截至 2021 年 6 月，新西蘭共有 74 337 套公共住房，包括 63 955 套國有住房和 10 382 套社區住房，其中 4 432 套為過渡性住房[13]。21 世紀以來，新西蘭形成了供給側實物 與貨幣補貼雙軌并行的公共住房制度體系，建立了有效銜接的“住房連續體”補貼制度 與動態管理的住房登記制度。為提高低收入群體改善自身居住環境的積極性，避免對保 障政策的過度依賴，向處于不同居住需求、經濟狀況的家庭提供多樣的住房選擇與保障 措施。

　　2 實物、貨幣補貼有效銜接的“住房連續體”保障體系

　　新西蘭針對不同家庭發展階段提供相應的住房保障措施，通過相互銜接的實物與貨 幣補貼的保障措施，幫助無家可歸或居住在不安全環境中的人群獲得安全住所，并逐步 在住房市場上獲得出租房屋，最終獲得房屋所有權。這些補貼類型總稱為“住房連續體” [14]。

　　2.1 與家庭發展周期相匹配的實物補貼

　　“住房連續體”中的實物補貼分為以下四種類型。

　　2.1.1 住房優先

　　針對無家可歸或居住環境危險的家庭，政府提供公共資助的緊急住房，即“住房優 先”(Housing First)計劃。根據申請人的具體情況，需要支付不超過其收入的 25%作 為租金;社會發展部則負責在申請當天之內快速將申請人安置在緊急住房中。申請人可 以獲得 7 天的短期住宿，以便有時間尋找更適合自己的住房。 在新西蘭，無家可歸的人通常有嚴重的精神健康問題或吸毒、酗酒等復雜問題。

　　除了提 供住所，“住房優先”依據個體需求量身定制策略，在需要時主動提供支持與幫助。例 如幫助他們成為社區的一份子，提供社會活動、教育或就業等方面的幫助。“住房優先” 的經驗證明，一旦妥善安置這類人群，有助于解決他們如心理健康或藥物成癮等問題。 針對“住房優先”中的家庭超出居住期限后，如果仍未找到合適的住所，則可以繼續居 住(為期 12 周)，但必須承擔與家庭收入相關的租金，“住房優先”轉變為過渡性住 房。

　　2.1.2 過渡性住房

　　過渡性住房(transitional housing)是為急需住所的人、“住房優先”住戶提供的短 期臨時住房(預計為 12 周或更長)。過渡住房提供短期住宿及相應定制服務，支持住 戶向獲得長期住所過渡。住房提供者負責管理過渡性住房并照顧房客，在預算建議與社 會服務等方面進行幫助。隨著住戶家庭經濟條件的好轉，他們仍將繼續尋找符合自身居 住需求的公共住房或市場租賃住房。 隨著經濟狀況改善的家庭不斷增加，對過渡性住房的需求將會減少，可根據需要將其轉 變為公共住房。

　　2.1.3 公共住房 這里的公共住房(public housing)特指長期的租賃型補貼住房。在進行居住需求評估時，需要證明住戶具備負擔租金的能力。社會發展部也將根據申請家庭的收入與福利 情況計算租金。住戶通常需要支付收入的 25%作為租金(最高不超過房屋的市場租金)。 政府每年將對住戶組織一次租金審核。 公共住房根據住戶的需求與經濟情況，可在過渡性住房或可負擔住房之間進行轉換。

　　2.1.4 可負擔住房或市場住房 使低收入群體獲得可負擔住房與市場住房(affordable and market housing)[16]是住 房連續體的終極目標。當公共住房住戶經濟條件得到改善，管理部門還將幫助他們購買 在其可負擔范圍內的住房，申請相應的補貼與優惠貸款，退出公共住房并最終獲得住房 所有權。

　　2.2 與家庭經濟狀況相關的貨幣補貼 新西蘭針對公共住房的供需雙方設置了多種貨幣補貼，向公共住房租戶收 取與其收入相關的租金，作為公共住房體系的主要資金來源，避免財政浪費，也提高了 公共住房的使用效率;向住房提供者發放緊急住房特殊需求補助金、住戶收入相關的租 金補貼與新增公共住房運營補貼，以保證公共住房體系的公平性與可持續性。

　　2.2.1 緊急住房特殊需求補助金 當缺少可用住房時，社會發展部提供“緊急住房特殊需要補助金” (emergency housing special needs grant)作為替代，用于支付汽車旅館或旅店等替代住所的市場費用， 以便快速為申請者提供溫暖，干燥，安全的住所。補助金具有七天期限，可根據情況適 當延長，多數人不需為前七天住宿支付費用。

　　2.2.2 與收入相關的租金補貼 社會發展部直接向住房提供者支付與住戶收入相關的租金補貼(income related rent subsidy)，用于彌補住戶能夠支付的租金與其居住房屋市場租金之間的差額。根據《公 共和社區住房管理法(1992)》與《公共和社區住房管理(計算機制規定)條例 2018》， 公共住房租金定價以稅后的標準退休金作為參照值，當住戶家庭收入或其享有福利金與 退休金總和超過參照值時，需繳納收入的 50%作為租金;未超過參照值時僅需要繳納 25%;當與收入相關的租金超過房屋市場租金時，則需要支付房屋的全部市場租金。大 多數公共住房住戶支付的租金不超過其家庭凈收入的 25%[17 18]。

　　3 供需匹配動態管理的公共住房登記制度

　　3.1 申請登記流程

　　低收入家庭可以撥打當地政府電話或登錄官方網頁登記信息，并提交身份證明、申 請前 52 周的收入證明以及享有的福利信息、家庭資產證明、受撫養子女出生證明、在 私營市場上未能獲得合適住房的查詢記錄以及家庭成員的相關文件。 新西蘭政府通過公共住房登記冊對公共住房進行分配管理，公共住房登記冊包括住 房登記冊和轉移登記冊。社會發展部將對申請家庭進行兩次評估，首先是電話初步篩選， 評估申請人的住房情況、生活安排與每周收入，符合準入條件的家庭將被錄入 住房登記冊;隨后是面對面劃分申請人的需求優先級，為住房條件最緊急的人優先分配。

　　評估需要了解申請人的經濟情況、適合的公共住房類型，以及可以接受的至少三個居住 地點，以便匹配到合適的房屋。直到申請人被安置入住到合適的住房中，他們的信息將 從住房登記冊中轉至轉移登記冊;同時轉移登記冊還將記錄住房情況變更的住戶，包括 退出公共住房或因必要理由申請更換住房的住戶等[14,17]。

　　4 啟示與結論

　　新西蘭公共住房政策演變歷程表明，市場追求經濟利益最大化，依靠自由市場無法 提供滿足需求的公共住房。引入市場機制確實提高了公共住房的使用效率與周轉效率， 但由于住房供給仍小于需求，市場住房的房價與租金不斷上漲，使得低收入群體的住房 負擔不斷加重。而僅依靠政府補貼又容易使低收入群體失去改變現狀的動力，繼而公共 住房使用效率低下，政府財政負擔不斷加重，最終公共住房體系難以為繼。

　　因此，單一 的依賴市場或政府都不能解決城市住房問題。建立政府與市場的良好關系，確保政府適 度干預，才能保障公共住房內部環境、外部設施以及相應服務的供給。 實施“貨幣補貼”政策的前提是國家層面需要具有足夠的住房建設存量，我國保障 性住房總量尚未達到支撐“實物補貼”向“貨幣補貼”轉型需要的實體建筑面積總量[25]， 正處于由政府建設轉向市場補充的發展階段。

　　“十四五”期間在新市民和青年人多、房 價偏高或上漲壓力較大的大城市，新增保障性租賃住房占新增住房供應總量的比例應力 爭達到 30%以上[26]。未來我國政策趨勢將采用“實物補貼+貨幣補貼”形式。結合我國 國情，加快形成住房保障體系，推進供給側結構改革，形成實物與貨幣補貼雙軌并行的 住房保障政策制度，可從以下三方面借鑒新西蘭經驗成果。

　　4.1 對應低收入家庭不同階段的住房需求，建立有效銜接、逐步過渡的保障性住房供 應體系

　　根據新西蘭經驗，提高住房的自有率能夠有效降低城市居民的貧富差距。科學設置 公共住房供應結構，提高家庭首套住房擁有比率，實現商品住房與各類保障性住房的有 效銜接、協調發展。充分考慮住房困難家庭不同階段的住房需求，新西蘭“住房連續體” 制度建立了緊急住房、短租房、長租房等多種實物補貼為主，租金補貼、搬家補貼等多 種貨幣補貼為輔的補貼體系，打通不同住房類型的轉換屏障，扶持這些家庭在市場上獲 得屬于自己的私人住房。

　　《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》首次在國家層面明確我國住 房保障體系“以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體”[7]，但三者之間如何 平穩銜接過渡，如何進行靈活轉換管理，相應的政策制度還有待完善。

　　目前的公租房保 障對象面向城市戶籍人口與常住人口，對于有意向安居的新市民仍有申請難度;大城市 新就業大學生、年輕家庭以及進城務工人員等租賃群體的需求分化，與市場租賃住房供 應結構難以匹配[27];保障房租售轉換機制尚未形成[25]，難以滿足不同家庭發展階段的 居住需求;新建保障房選址大多位于城市邊緣，交通服務等設施發展滯后，增加了低收入群體的就業難度與生活成本;不同家庭發展階段與經濟狀況的低收入群體缺少連續的 保障措施與引導機制。加快形成滿足分年齡與經濟階段居住需求的供給結構，可建立多 元化多樣化、有效銜接的保障性住房的實物與貨幣補貼體系，逐步實現“住有所居”。

　　4.2 避免保障性住房的租金定價過度依賴市場，建立動態化租金定價的管理制度

　　公共住房租金與市場租金或建設成本掛鉤后，都容易因相應的市場定價增長導致難 以負擔;而若政府對基礎租金的測算核定過低，又將導致住戶產生依賴，降低住房使用 效率。我國保障性住房建設資金的主要來源于政府專項資金與商品房配建時繳納的待建 費用，在對公租房的租金定價方面以市場租金作為基準。例如西安市公租房按照市場租 金的 90%價格作為住宅基礎租金，針對低收入住房困難家庭，西安市中心城區的六個 行政區無差別的均收取 2.89 元/平米·月;針對中等偏下收入住房困難家庭，收取基礎 租金的 80%;中等以下收入住房困難家庭按照基礎租金執行[28]。

　　在租賃型保障性住房的租金定價方面，政策制定應避免使保障性住房租金定價機制 依賴市場，在對市場租金進行調控的同時，設置與收入掛鉤的租金補貼并開展定期的家 庭收入審核，可以激勵低收入群體自力更生，提高住房福利制度的公平性;也可以避免 財政資金浪費，提升保障房體系資金運轉的可持續性。

　　參考文獻

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　　作者：王婧磊 于洋