一個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理體系的演變與該國(guó)的國(guó)情以及安全環(huán)境(占主導(dǎo)地位的威脅類型)有密切的關(guān)系，美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)相當(dāng)，科技、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，同樣處于公共安全與自然災(zāi)害形勢(shì)復(fù)雜的背景下。 經(jīng)過長(zhǎng)期災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐的積累，美國(guó)在應(yīng)急管理的很多方面都處于國(guó)際領(lǐng)先地位。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的積累，我國(guó)在公共安全和自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟須建立并發(fā)展綜合高效的應(yīng)急管理體系。

　　從2007年，我國(guó)應(yīng)急管理的基本法《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)至今，我國(guó)的應(yīng)急管理經(jīng)歷了多次突發(fā)事件的考驗(yàn)。 2018年3月，中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部的成立拉開了“多災(zāi)種、大應(yīng)急”管理體系頂層設(shè)計(jì)的序幕。 但如何在整合機(jī)構(gòu)組織的基礎(chǔ)上，切實(shí)推進(jìn)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)融合，在整個(gè)社會(huì)層面，實(shí)現(xiàn)綜合高效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，仍有很長(zhǎng)的路要走。

　　到目前為止，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有很多學(xué)者從不同角度對(duì)美國(guó)的應(yīng)急管理體系進(jìn)行了歷史沿革及其發(fā)展規(guī)律的研究，但對(duì)于大量的基層應(yīng)急管理從業(yè)者和民眾而言，美國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的變遷與發(fā)展仍蒙著一層神秘的面紗。 為此本文在綜合國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者對(duì)美國(guó)的應(yīng)急管理工作研究的基礎(chǔ)上，從科普的角度再次梳理美國(guó)的應(yīng)急管理體系的演變歷程，以期為更多的應(yīng)急管理從業(yè)者及社會(huì)公眾提供有價(jià)值的信息，為全社會(huì)減災(zāi)文化和減災(zāi)能力的提升盡微薄之力。

　　基本概念

　　應(yīng)急管理是對(duì)資源和責(zé)任的組織和管理，針對(duì)突發(fā)事件的各個(gè)方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段(聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署，2009)。 根據(jù)王宏偉(2007)的研究，美國(guó)應(yīng)急管理主要處理危及公眾健康、生命、財(cái)產(chǎn)的突發(fā)事件，應(yīng)急管理(Emergency Management)概念中同時(shí)包含“風(fēng)險(xiǎn)管理”(Risk Management)、“危險(xiǎn)要素管理”(Hazard Management)及“災(zāi)害管理”(Disaster Management)三個(gè)方面的含義。 風(fēng)險(xiǎn)管理側(cè)重減少危險(xiǎn)發(fā)生的概率，危險(xiǎn)要素管理側(cè)重限制危險(xiǎn)發(fā)生的條件，災(zāi)害管理側(cè)重減輕危險(xiǎn)造成的影響與后果。 以地震為例，進(jìn)行地震分區(qū)并給出相應(yīng)的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)屬于風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)地震危險(xiǎn)區(qū)的建構(gòu)筑采取抗震措施屬于危險(xiǎn)要素管理，設(shè)立地震避難場(chǎng)所、制定地震應(yīng)急預(yù)案屬于災(zāi)害管理。

　　這三方面的含義與美國(guó)應(yīng)急管理范式(1978)中的減緩(Mitigation)、準(zhǔn)備(Preparedness)、響應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)四個(gè)階段相吻合，體現(xiàn)了“預(yù)防為主”“防救結(jié)合”的原則，其中將風(fēng)險(xiǎn)消弭于無形之際的減緩是四個(gè)階段的核心。 這種范式在2011年擴(kuò)展為預(yù)防(Prevent)、保護(hù)(Protect)、減緩(Mitigate)、響應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recover)5個(gè)領(lǐng)域的制度性框架和跨部門行動(dòng)預(yù)案。

　　應(yīng)急管理體系是指與應(yīng)急管理有關(guān)的事物及其文化意識(shí)相互聯(lián)系而構(gòu)成的整體，具體體現(xiàn)在對(duì)上述四個(gè)階段所涉及的資源、責(zé)任等進(jìn)行管理時(shí)形成的一系列組織機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)體系。 現(xiàn)代意義的應(yīng)急管理并不涉及軍事沖突與戰(zhàn)爭(zhēng)，但美國(guó)的應(yīng)急管理可以說是脫胎于民防制度。 美國(guó)在20世紀(jì)上半葉兩次世界大戰(zhàn)期間建立的民防體制為非戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急管理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并持續(xù)保持著割舍不斷的聯(lián)系。

　　組織機(jī)構(gòu)演變歷程

　　依據(jù)應(yīng)急管理與民防機(jī)構(gòu)的分合和兩次重大變革(1979年聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)和2011年國(guó)土安全部的組建)，美國(guó)政府的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)演變可以分為四個(gè)階段。

　　(一)基本成型期(20世紀(jì)30—50年代)

　　20世紀(jì)初期，美國(guó)聯(lián)邦政府并沒有一個(gè)負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)，地方政府對(duì)應(yīng)急救援負(fù)主要責(zé)任。 1905年，國(guó)會(huì)授權(quán)美國(guó)紅十字會(huì)參與負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)災(zāi)害救助行動(dòng)，代表聯(lián)邦政府履行有限的救災(zāi)職能。 這種模式意味著美國(guó)州和聯(lián)邦政府的災(zāi)難救助基本上是一種道義行為，并不受任何法律約束。

　　1933年，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)并救助自然災(zāi)害受災(zāi)民眾，美國(guó)成立了“國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)”(National Emergency Council)，這是聯(lián)邦政府首個(gè)以系統(tǒng)化的方式處理災(zāi)害事件的機(jī)構(gòu)，也是一次系統(tǒng)化處理災(zāi)害事件的嘗試(閃淳昌，2010)。

　　同期為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧減災(zāi)，美國(guó)成立了“田納西流域管理局”，以減輕洪災(zāi)影響并發(fā)展水電，還出臺(tái)了《洪水控制法》，授權(quán)美國(guó)陸軍工程師部隊(duì)(US Army Engineering Corps)興建、修復(fù)防洪工程。 災(zāi)害管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)還有“重建融資公司”和“公共道路局”(Bureau of Public Road)被授權(quán)負(fù)責(zé)發(fā)放賑災(zāi)貸款以修復(fù)被災(zāi)害毀壞的設(shè)施，包括公路和橋梁等。

　　1939年，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后，“國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)”更名為“應(yīng)急管理辦公室”(Office of Emergency Management)，與新成立的“民防辦公室”(Office of Civil Defense)聯(lián)合辦公，1945年被解散。

　　1947年，聯(lián)邦政府出臺(tái)《國(guó)家安全法》(National Security Act of 1947)，奠定了美國(guó)國(guó)家安全體制的法律基礎(chǔ)。 根據(jù)該法，政府建立“國(guó)家安全資源委員會(huì)”(National Security Resources Board)進(jìn)行國(guó)防動(dòng)員。

　　1949年，“民防辦公室”被“聯(lián)邦民防局”(Federal Civil Defense Administration)取代，“應(yīng)急管理辦公室”作為民防局的一部分被重新組建。

　　根據(jù)《1950年民防法》(The Civil Defense Act of 1950)和《1950年災(zāi)害救助法》》(The Disaster Relief Act of 1950)，1951年，“聯(lián)邦民防局”成為聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步承擔(dān)了“國(guó)家安全資源委員會(huì)”的職責(zé)。 同期成立的還有“國(guó)防動(dòng)員辦公室”(Office of Defense Mobilization)。 這個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期負(fù)責(zé)關(guān)鍵物資的生產(chǎn)和儲(chǔ)備以及民眾的快速動(dòng)員，其中尤其重要的就是負(fù)責(zé)“應(yīng)急準(zhǔn)備”。

　　1958年，美國(guó)政府把“聯(lián)邦民防局”和“國(guó)防動(dòng)員辦公室”這兩個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，組建為“民防與國(guó)防動(dòng)員辦公室”(Office of Civil and Defense Mobilization)。 至此，美國(guó)安全應(yīng)急管理體制中的組織機(jī)構(gòu)基本形成(汪波，2013)。

　　(二)分治混亂期(20世紀(jì)60—70年代末)

　　20世紀(jì)60年代，美國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)。 1960年蒙大拿州發(fā)生7.3級(jí)地震; 同年，颶風(fēng)“唐娜”襲擊了佛羅里達(dá)西海岸; 1961年颶風(fēng)“卡拉”橫掃得克薩斯州。 1961年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪在白宮內(nèi)設(shè)立了“應(yīng)急規(guī)劃辦公室”[1968年改稱“應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室”(Office of Emergency Preparedness)]，將民防和自然災(zāi)害分開，專門處理日益增加的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，但民防仍然在應(yīng)急管理中占主要地位。 直到70年代初，美蘇關(guān)系出現(xiàn)緩和后形勢(shì)才有所轉(zhuǎn)變。

　　1962年，風(fēng)暴“圣灰節(jié)”(Ash Wednesday)席卷美國(guó)東海岸620英里的沿海地帶，導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3億美元; 1964年，阿拉斯加發(fā)生里氏9.2級(jí)地震，并在太平洋沿岸引起海嘯，造成123人死亡; 1965年和1969年，颶風(fēng)“貝齊”(Betsey)和颶風(fēng)“卡米爾”(Camille)造成墨西哥灣數(shù)百名美國(guó)公民喪生及巨大的經(jīng)濟(jì)損失。 聯(lián)邦政府仍然是通過臨時(shí)立法向?yàn)?zāi)區(qū)提供災(zāi)害援助。 1971年圣費(fèi)爾南多6.5級(jí)地震造成64人死亡，千余人受傷，城市生命線系統(tǒng)大量破壞，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)10億美元。

　　1972年聯(lián)邦政府成立“防務(wù)民事準(zhǔn)備局”(Defense Civil Preparedness Agency)取代了“民防與國(guó)防動(dòng)員辦公室”。 各州及地區(qū)獲得的撥款一半用于民防，另一半用于應(yīng)急。 民防工作人員被要求協(xié)助各州及地方政府制訂應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害及核打擊的計(jì)劃。

　　1974年，美國(guó)中西部爆發(fā)的龍卷風(fēng)使數(shù)百人斃命。 1977年，田納西河流域遭受巨大洪災(zāi)，發(fā)生多起崩壩事件。 1979年，賓夕法尼亞州三里島發(fā)生核電站事故。 而同期美國(guó)的應(yīng)急管理職能被嚴(yán)重分散(表1)，有100多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不同程度地參與各類災(zāi)害和事故的應(yīng)對(duì)與處置‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 機(jī)構(gòu)職能分散、政出多門、“勢(shì)力范圍”之爭(zhēng)頻繁出現(xiàn)，管理中的混亂延伸到州和地方政府一級(jí)，嚴(yán)重影響到應(yīng)急管理的效率。

　　(三)整合發(fā)展期(20世紀(jì)70年代末—21世紀(jì)初)

　　1977年，全美州長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)(National Governors Association)指出：美國(guó)缺少全國(guó)統(tǒng)一的綜合性應(yīng)急政策。 次年，該聯(lián)合會(huì)發(fā)表了《1978年應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃:最終報(bào)告》，建議聯(lián)邦、州及地方政府建立平等的伙伴關(guān)系以推行“綜合性應(yīng)急管理”; 創(chuàng)建一個(gè)聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)，其職能包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù); 在各州建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

　　1978年6月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)卡特將3號(hào)重組計(jì)劃(3 CFR 1978，5U.S. Code 903)轉(zhuǎn)交美國(guó)國(guó)會(huì)。 該計(jì)劃明確提出將減災(zāi)、備災(zāi)與應(yīng)急行動(dòng)歸并為一個(gè)聯(lián)邦緊急管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)，主管由總統(tǒng)直接任命。

　　1979年FEMA正式成立，合并了國(guó)家消防管理局、聯(lián)邦保險(xiǎn)局、聯(lián)邦廣播系統(tǒng)、防務(wù)民事準(zhǔn)備局、聯(lián)邦災(zāi)害援助局、聯(lián)邦準(zhǔn)備局等部門。 并承擔(dān)了許多新的應(yīng)急準(zhǔn)備與減緩職能，如監(jiān)督地震風(fēng)險(xiǎn)減除計(jì)劃，協(xié)調(diào)維護(hù)大壩安全，協(xié)助社區(qū)制訂嚴(yán)重氣象災(zāi)害的準(zhǔn)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)自然與核災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，協(xié)調(diào)旨在減輕恐怖襲擊后果的準(zhǔn)備與規(guī)劃等。 FEMA的首任主管約翰·馬西提出“一體化的應(yīng)急管理體系”(Integrated Emergency Management System， IEMS)的概念設(shè)想，強(qiáng)調(diào)將自然風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備與民防融合起來，使指揮、控制與預(yù)警功能適用于各種突發(fā)事件，包括應(yīng)對(duì)核打擊。

　　王宏偉(2007)、閃淳昌(2010)認(rèn)為FEMA的成立體現(xiàn)了美國(guó)應(yīng)急管理的一種全新理念，即“綜合性應(yīng)急管理”(全災(zāi)種與全過程管理)，標(biāo)志著美國(guó)應(yīng)急管理真正走上了綜合型應(yīng)急管理的軌道。

　　但機(jī)構(gòu)組建容易、與之相關(guān)的各種紛繁復(fù)雜的項(xiàng)目、計(jì)劃、政策以及人員運(yùn)行模式和組織文化整合則是一項(xiàng)規(guī)模巨大的工程，需要領(lǐng)導(dǎo)者卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力和統(tǒng)攬全局的宏觀視野。 同時(shí)，在整合相關(guān)部門和相關(guān)法規(guī)時(shí)，F(xiàn)EMA還受到國(guó)會(huì)23個(gè)委員會(huì)以及小組委員會(huì)的監(jiān)督和限制。

　　FEMA成立初期，由于缺乏組織性立法來支持其運(yùn)作，許多部門各自為政，對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)不能采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，同時(shí)1982年起美蘇關(guān)系再度緊張，二、三任主管任職期間，F(xiàn)EMA仍延續(xù)了國(guó)家安全優(yōu)先模式。 盡管在減災(zāi)方面表現(xiàn)平庸，1988年通過的《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》(T.Robert Stafford Disaster Reliefand Emergency AssistanceAct)仍賦予了FEMA更多的權(quán)限和專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算支持。

　　該法不僅明確界定了聯(lián)邦政府在救災(zāi)和減災(zāi)工作中救助的內(nèi)容、對(duì)象、范圍和條件等，而且對(duì)FEMA的工作做出了更為明確細(xì)致的界定，將綜合應(yīng)急管理體系以法律的形式固定下來，為該機(jī)構(gòu)持續(xù)深化改革提供了強(qiáng)有力的法律保障，極大地推動(dòng)了美國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展。

　　但在1989年9月颶風(fēng)“雨果”、10月洛馬·普雷塔7.1級(jí)大地震兩次災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，F(xiàn)EMA的遲緩響應(yīng)、對(duì)有些小災(zāi)害甚至不予響應(yīng)的狀態(tài)使其受到公共輿論的嚴(yán)厲批評(píng)與譴責(zé)。 在核威脅逐漸淡去、災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力遭受嚴(yán)重質(zhì)疑的背景下，F(xiàn)EMA的改革壓力空前巨大。

　　1993年，美國(guó)公共管理國(guó)家研究院和美國(guó)總審計(jì)署針對(duì)FEMA發(fā)布三份報(bào)告，對(duì)FEMA是否應(yīng)當(dāng)被解散; 軍隊(duì)在災(zāi)害中應(yīng)該發(fā)揮什么作用; FEMA與抵御核打擊的民防在災(zāi)害中應(yīng)該發(fā)揮什么作用; 聯(lián)邦應(yīng)急管理職能如何才能得到改進(jìn); 如何建立與州及地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、改進(jìn)與白宮及國(guó)會(huì)的關(guān)系等涉及改革的問題進(jìn)行了理論探討并提出了一系列改革建議。

　　同年，一位具有豐富應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的主管(James Lee Witt)掌管FEMA大權(quán)。 他將FEMA重新定位成一個(gè)高效和快速反應(yīng)的部門，針對(duì)損失與需求估價(jià)不充分、溝通不暢、法律授權(quán)不清晰、州及地方的應(yīng)急反應(yīng)者缺乏訓(xùn)練等問題，實(shí)施了大刀闊斧的改革。

　　在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，打破機(jī)構(gòu)之間各自為政的局面，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部重組; 組織所有工作人員進(jìn)行相關(guān)的安全應(yīng)急業(yè)務(wù)訓(xùn)練。 在災(zāi)害服務(wù)領(lǐng)域大膽地采用新技術(shù)，建立安全應(yīng)急管理的信息網(wǎng)絡(luò)，突出強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)減緩的作用; 在外部，特別重視廣泛合作，加強(qiáng)了與各州及地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對(duì)任何災(zāi)害都提供快速、有效的回應(yīng)，建立了與國(guó)會(huì)、媒體、志愿者組織、私人部門的新型合作關(guān)系。 這些行之有效的改革措施使聯(lián)邦應(yīng)急管理局起死回生。

　　1993年美國(guó)中西部遭受大洪水，九個(gè)州成為重災(zāi)區(qū)，并宣布進(jìn)入重大災(zāi)害狀態(tài)。 FEMA成功通過自愿購(gòu)買和搬遷項(xiàng)目，使民眾搬離洪水受災(zāi)區(qū)，為應(yīng)急管理的重點(diǎn)從災(zāi)后恢復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前減損提供了契機(jī)。 1994年，在應(yīng)對(duì)加利福尼亞州的“北嶺地震”中，充分發(fā)揮了信息快速全網(wǎng)傳遞的新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)情信息共享，減輕了地震災(zāi)害的影響。 此后FEMA主管升任內(nèi)閣成員，州和地區(qū)急管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人也進(jìn)入各州和地方政府內(nèi)閣，確認(rèn)應(yīng)急管理部門在政府體系中的價(jià)值和重要性。

　　1997年，F(xiàn)EMA發(fā)起了一項(xiàng)名為《沖擊性項(xiàng)目》國(guó)家倡議，推動(dòng)一種新的以社區(qū)為基礎(chǔ)的方法，該項(xiàng)目致力于提高社區(qū)抗災(zāi)能力，旨在將應(yīng)急管理和減災(zāi)措施融入美國(guó)每個(gè)社區(qū)。 這種將社區(qū)作為減災(zāi)基本單元的思想對(duì)后續(xù)美國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

　　值得一提的是1983年至2000年，美國(guó)的駐外機(jī)構(gòu)和海外軍事設(shè)施屢遭恐怖襲擊。 國(guó)內(nèi)，1993年，紐約世貿(mào)中心就發(fā)生過第一次爆炸。 1995年，俄克拉何馬市中心的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)大樓發(fā)生炸彈爆炸事件，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局派出包含665名救援人員的11支城市搜索與救援任務(wù)組開展援救和恢復(fù)工作。 由于對(duì)恐怖主義到底是災(zāi)害、犯罪還是戰(zhàn)爭(zhēng)存在爭(zhēng)議，反恐準(zhǔn)備的牽頭部門遲遲不能落實(shí)。 州政府希望FEMA牽頭，但FEMA因處理諸如化學(xué)、生物和其他大規(guī)模毀滅性武器等具體問題所需的資源和技術(shù)超出了當(dāng)時(shí)應(yīng)急管理的范圍而猶豫不決。

　　1996年出臺(tái)的《南恩—盧格法》(Nunn-Luger)要求FEMA、司法部、健康與人員服務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)等機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)反恐職責(zé)。 1998年國(guó)防部和司法部共同成立了“國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備辦公室”。 2000年，布什當(dāng)選為總統(tǒng)，成立了“國(guó)家準(zhǔn)備辦公室”，與“國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備辦公室”共同工作。 制訂了各自的反恐計(jì)劃，而反恐事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，包括火災(zāi)、警察、應(yīng)急管理或應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)等并未明確。

　　2001年1月，《國(guó)內(nèi)反恐行動(dòng)計(jì)劃》將反恐職能細(xì)分為危機(jī)管理和后果管理，前者以司法部為首負(fù)責(zé)識(shí)別針對(duì)美國(guó)及其民眾的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)源，突出執(zhí)法作用; 后者以FEMA為主負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)害中遭受損失的美國(guó)公民提供救援及恢復(fù)援助，突出應(yīng)急管理職能。

　　(四)重組提升期(21世紀(jì)初至今)

　　2001年，“9·11”恐怖襲擊事件震驚了整個(gè)美國(guó)，也徹底打破了美國(guó)的傳統(tǒng)安全觀，美國(guó)應(yīng)急管理體制迎來重大變革。 2001年，美國(guó)通過了《反恐怖主義法》。 2002年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什簽署《國(guó)土安全法》，正式啟動(dòng)了美國(guó)50年來最大規(guī)模的政府改組計(jì)劃。 2003年1月，國(guó)土安全部正式成立，整合了來自財(cái)政部、國(guó)防部、司法部、交通部、能源部等8個(gè)聯(lián)邦部門的22個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，擁有近18萬名編制人員，成為美國(guó)的第17個(gè)部。

　　重組后國(guó)土安全部雖然在備災(zāi)目標(biāo)、應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃、規(guī)范技術(shù)系統(tǒng)方面發(fā)布了一系列文件，但以反恐為核心確定備災(zāi)目標(biāo)和任務(wù)職責(zé)，某種程度上違背了整合反恐與救災(zāi)的初衷。 以政府部門為主體提供公共安全產(chǎn)品，背離了應(yīng)急管理全社會(huì)參與的原則。 FEMA的長(zhǎng)處沒能得到發(fā)揮，預(yù)算被縮減，人員和資源也被轉(zhuǎn)移到其他反恐項(xiàng)目中。

　　2005年8月，美國(guó)歷史上最大的自然災(zāi)難——卡特里娜颶風(fēng)登陸，幾乎摧毀了整個(gè)海灣地區(qū)，颶風(fēng)最終造成1000多人喪生，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)250億美元。 這場(chǎng)災(zāi)難是對(duì)國(guó)土安全體制下美國(guó)應(yīng)急管理能力的一次全方位檢驗(yàn)，引發(fā)應(yīng)急管理的又一次重大改革。

　　2006年，美國(guó)政府發(fā)布了關(guān)于“卡特里娜”颶風(fēng)的調(diào)查報(bào)告《聯(lián)邦政府對(duì)卡特里娜颶風(fēng)的響應(yīng)：經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》，在此基礎(chǔ)上，總統(tǒng)簽署《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》(The Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006)，這次改革矯正了“重反恐，輕減災(zāi)”的偏差，在聯(lián)邦法律上重新確定了“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”的地位。 緊急狀態(tài)下，F(xiàn)EMA可以提升為內(nèi)閣及部門，主管直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。

　　每年為FEMA提供80.2億美元預(yù)算，要求其承擔(dān)起美國(guó)安全應(yīng)急體制改革的兩項(xiàng)基本目標(biāo)(建立一種充滿活力的全新的安全應(yīng)急理念和一個(gè)綜合性的全國(guó)安全應(yīng)急機(jī)制)，在全美設(shè)立10個(gè)區(qū)域運(yùn)行中心，負(fù)責(zé)與州以及地方安全應(yīng)急機(jī)構(gòu)聯(lián)系，共同制訂救援計(jì)劃，協(xié)同地方組織實(shí)施救助，負(fù)責(zé)評(píng)估災(zāi)害損失等工作‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 這樣的美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組織一直沿用至今。

　　值得一提的是，2011年東日本大地震后，美國(guó)政府總結(jié)自身應(yīng)急管理工作和日本政府地震應(yīng)對(duì)中存在的問題，以加強(qiáng)準(zhǔn)備工作為導(dǎo)向，推進(jìn)核心能力建設(shè)為內(nèi)容，對(duì)應(yīng)急管理的理念和戰(zhàn)略安排進(jìn)行了重構(gòu)，是在既有組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)應(yīng)急管理能力的一次大提升。 這次重構(gòu)的重點(diǎn)有三方面(游志斌，2015)：

　　1.正式確立了“全社會(huì)參與”(Whole of Community)理念。 明確界定了全社會(huì)參與的概念和具體的參與主體，全社會(huì)參與是指一種包括居民、應(yīng)急管理實(shí)際工作者、組織和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者，以及政府官員能夠共同理解和評(píng)估各自社區(qū)的需求，并決定用最好的方法來組織和保護(hù)他們財(cái)產(chǎn)、能力和興趣的方式。 全社會(huì)參與的主體既包括個(gè)體和家庭，也包括以信仰為基礎(chǔ)的社區(qū)組織; 非營(yíng)利組織; 學(xué)校和研究機(jī)構(gòu); 媒體; 還包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、部落政府、領(lǐng)地等在內(nèi)的政府，并將其落實(shí)在具體的應(yīng)急管理政策中。

　　2.正式明確了把“國(guó)家準(zhǔn)備”(National Preparedness)作為基本戰(zhàn)略和具體目標(biāo)。 把全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作納入到整個(gè)國(guó)家的安全戰(zhàn)略中，并制定了具體的準(zhǔn)備目標(biāo)，使得應(yīng)急管理成為鞏固美國(guó)國(guó)家總體安全的一項(xiàng)基本戰(zhàn)略。

　　3.重新構(gòu)建了規(guī)范性、指導(dǎo)性和支撐性的文件體系。 對(duì)已有的應(yīng)急管理的重要文件進(jìn)行了重新審定或更新，使應(yīng)急管理的工作文件體系更加清晰、翔實(shí)，更符合加強(qiáng)全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備和提升核心能力的需要。 包括《全國(guó)準(zhǔn)備目標(biāo)》(National Preparedness Goal，NPG)、《全國(guó)準(zhǔn)備系統(tǒng)》(National Preparedness System，NPS)兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑。

　　同時(shí)每年發(fā)布《全國(guó)準(zhǔn)備報(bào)告》(NPR)對(duì)年度準(zhǔn)備情況和核心能力進(jìn)行審查評(píng)估; 將原先國(guó)家總體預(yù)案性質(zhì)的(National Response Framework)響應(yīng)框架，分解充實(shí)為覆蓋預(yù)防(Prevent)、保護(hù)(Protect)、減除(Mitigate)、響應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recover)領(lǐng)域的五個(gè)政策框架和五個(gè)跨部門行動(dòng)預(yù)案; 完善了一批技術(shù)支撐和指南文件，如指導(dǎo)如何制作應(yīng)急預(yù)案的《綜合準(zhǔn)備指南101(2.0版本)》; 指導(dǎo)如何開展風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估的《綜合準(zhǔn)備指南201》; 指導(dǎo)如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合準(zhǔn)備指南502》等文件。

　　災(zāi)害處理論文投稿刊物：中國(guó)減災(zāi)是減災(zāi)工作刊物。旨在宣傳黨和國(guó)家減災(zāi)工作方針，指導(dǎo)全國(guó)減災(zāi)工作，進(jìn)行減災(zāi)學(xué)術(shù)研究，提供國(guó)內(nèi)外減災(zāi)信息，普及減災(zāi)知識(shí)，提高全民減災(zāi)意識(shí)，宣傳我國(guó)減災(zāi)工作成績(jī)，進(jìn)行國(guó)際交流。

　　結(jié)語和討論

　　從1933年，聯(lián)邦政府首個(gè)以系統(tǒng)化的方式處理災(zāi)害事件的機(jī)構(gòu)成立至今，經(jīng)過了將近90年的發(fā)展歷程，形成了較為成熟的、符合美國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理體系。 本文僅從管理機(jī)構(gòu)的演變發(fā)展角度進(jìn)行了科普式梳理，這種演變和國(guó)情、災(zāi)情是緊密結(jié)合的，涉及減災(zāi)理念的演變，最后對(duì)應(yīng)急管理最近的核心理念和支持性文件做了簡(jiǎn)單的介紹。 管理機(jī)構(gòu)的變遷只是美國(guó)應(yīng)急管理體系演變的一個(gè)方面，緊密相關(guān)的還有法律法規(guī)以及預(yù)案及其技術(shù)支持系統(tǒng)的演變，法律法規(guī)是機(jī)構(gòu)得以成立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)保障，相應(yīng)的操作層面的技術(shù)與文件支持是應(yīng)急管理在實(shí)踐層面順利推進(jìn)的保障，這些是密不可分的。

　　我國(guó)在如何構(gòu)建符合國(guó)情、災(zāi)情的綜合性應(yīng)急管理方面仍處于探索階段。 我國(guó)“以防為主、防抗救相結(jié)合”方針與美國(guó)是一致的。 2016年以來，黨中央提出了三個(gè)工作轉(zhuǎn)變方向——“從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”，并發(fā)表一系列重要的講話，對(duì)于政府的執(zhí)行力，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)體系和能力建設(shè)、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。 以這些指導(dǎo)思想為基礎(chǔ)，如何利用我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步明確應(yīng)急管理的理念、目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃，完善相應(yīng)的法律法規(guī)政策，促進(jìn)組織機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，在實(shí)踐層面出臺(tái)更具靈活性、實(shí)用性、操作性的支持文件仍需要專家學(xué)者特別是相關(guān)從業(yè)者持續(xù)不斷的努力。

　　作者：謝天琳　任志林