摘 要：選取四川大熊貓國家公園試點和金寨天馬國家級自然保護區為案例點，通過半開放訪談和農戶問卷調查， 從社區參與的環節、途徑和方式等角度分析了兩地社區參與情況并比較了兩地參與情況的差異。研究發現參與主要集中 在運行與分享環節，對監督與建設環節雖有所涉及，但參與程度稍低，決策和管理環境參與程度極低。同時多頭管理是 四川大熊貓國家公園的主要問題，而保護區建設與居民矛盾則是金寨天馬國家級自然保護區的主要問題。在此基礎上提 出了建立中央統一管理、完善保護地社區共管機制、加強社區參與能力建設、提高社區發展公平性等建議。

　　關鍵詞：國家公園;自然保護地建設;社區參與

　　截至2018年，我國共有自然保護地1.18萬處， 在生物多樣性保護、生態環境質量改善及國家生態安全維護方面發揮了重要作用。2018 年國家公 園進行試點工作，國家公園成為加快我國生態文 明建設，實現可持續發展目標的的重要舉措。然 而不管是國家公園還是自然保護區，其建立和管 理在一定程度上都對當地社區造成一定影響[1-3] 。

　　為具體了解國家公園與保護區社區參與情況與差 異，本文選取四川大熊貓國家公園及金寨天馬自 然保護區作為案例點，通過半開放訪談與農戶問卷，對兩地的企業、政府、農戶等參與主體的參 與情況進行調查，期望了解目前兩地社區參與情 況，從而發現目前社區參與存在的問題，并根據 問題提出具有操作性的意見。

　　1 研究區概況

　　1.1 大熊貓國家公園試點

　　1.1.1 區域分布

　　大熊貓國家公園試點 (以下簡稱大熊貓國家 公園) 跨川、陜、甘三省，其中四川園區占地 20 177km2 ，占總面積的 74.36% 擁有自然保護區、 森林公園、森工企業等各類自然保護區167個。四 川片區正式的規劃在擬定中，面積和區域范圍會 略作調整。考慮到大熊貓國家公園范圍較大，本 文選取其范圍內的蜂桶寨國家級自然保護區 (以 下簡稱蜂桶寨) 和夾金山國家森林公園 (以下簡 稱夾金山)開展實地調研。

　　1.1.2 管理體制及機構構成

　　目前大熊貓國家公園實行“國家管理局—— 四川省管理局——管理分局”分級管理體制，采 用國家林業和草原局與省政府雙重領導，以省政 府管理為主的管理方式。四川省管理局下設置7個 市管理分局，作為其派出機構，主要承擔生態修 復、組織實施特許經營和社會參與等，實行四川 省管理局與市 (州) 政府雙重領導，以市 (州) 政府管理為主的管理方式。

　　此外在綜合考慮山系、 臨近相似區域、自然邊界和行政區劃及相關機構 職責情況的基礎上，對保護地各類機構進行優化 整合，實現一塊牌子、一個管理機構的統一管理。 國家管理局下設置社區發展處、法律監督處、 科研教育處、基礎建設處、棲息地保護處5個處。 2019年初四川省7個管理分局已掛牌。其中雅安分 局掛牌于蜂桶寨國家級自然保護區管理局，目前 機構、人員、編制等正在落實中。

　　1.1.3 社區與居民

　　目前大熊貓國家公園涉及四川省7個市 (州) 19個縣。其中蜂桶寨和夾金山所在的雅安寶興縣 共有5.9萬居民居住，初期規劃將有86%的面積被 劃入國家公園范圍內，其中蜂桶寨約 390km²，夾 金山約1 650km²。區域內原住居民較少，村鎮多集 中于周邊地區。此外區域內有16個森工企業和37 個林場，因此如何對這些員工進行轉型是面對的 重要問題[4] 。

　　1.2 天馬國家級自然保護區

　　1.2.1 區域分布

　　金寨天馬自然保護區 (簡稱天馬保護區) 位 于皖西大別山腹地，鄂、豫、皖三省交界處，包 括天堂寨和馬鬃嶺兩個省級自然保護區，窩川、 鮑家窩、九峰尖、康王寨四個國有林區和天堂寨 鎮集體林林區。保護區總面積28 913.7 hm2 ，核心區、緩沖區及實驗區分別占總面積的20%，28%和 52%。目前保護區內有1個鄉鎮、8個行政村、3個 國有林場 (天堂寨、馬宗嶺、九寨峰)，耕地面積 1 363 hm2 ，林地面積24 935 hm2 。

　　1.2.2 管理體制

　　保護區實行管理局——管理站——管護點 (檢查站) 三級垂直管理體系。管理局下包括辦公 室、計劃財務科、保護管理科、科技管理科、社 區教育科等內設機構。天堂寨、馬宗嶺與九寨峰 已設管理站，天堂寨保護站負責管理工作的運轉 與區域環境與野生動物保護，接受管理局指導， 保護站人、財、物劃歸天堂寨鎮管理。其余管理 站實際由國有林場、林業站代管，未形成管理局 與管理站之間垂直統一的管理模式。

　　1.2.3 社區與居民

　　目前天馬保護區共有8個行政村、181個居民 組、4 559戶居民、17 484人居住，每個村設有村 委會承擔社區工作，進行宣傳、聽取居民意見、 開展活動等工作。對于保護區內部的居民，雖然 陸續采取了遷移補貼的手段，但是目前仍有16 000 多農業人口未遷出[5] 。

　　2 研究區社區參與自然保護地建設情況分析

　　2019年4月分別對兩地進行為期一周的調研， 共召開座談會7次，村級訪談3次，農戶問卷121 份。

　　2.1 大熊貓國家公園社區參與

　　保護區管理機構及其員工構成國家公園保護、 管理和運行工作的參與主體。區域內雖然沒有原 住村民，但周邊居民的生活與國家公園的運行、 監管等動息息相關，是部分環節的參與主體。下 文將對蜂桶寨和夾金山實地調研結果進行介紹。

　　2.1.1 社區參與環節分析

　　①設立環節。大熊貓國家公園是自上而下推 動設立的，蜂桶寨主要由中央及地方政府主導設 立，當地社區與居民表示并未參與其中。這是因 為上世紀80年代初，公眾尚未對自然資源保護有 足夠的認識和理解，政府主導設立在地方起到示 范作用，對破壞行為起到禁止作用。夾金山林業 局的設立由當地企事業單位主導組建，當地居民 也未參與。

　　②建設環節。蜂桶寨啟動了天然林資源保護 工程、退耕還林試點工程等項目，并積極推進集 體林權制度改革。保護區還與世界自然基金會 (WWF)等社會組織合作監測大熊貓棲息地、調查 社區經濟情況等，與全球環境基金(GEF)的資助 下幫助居民修建沼氣池。夾金山開展了林下資源 采伐、養殖及生態旅游等建設項目。此外保護區 周邊的部分居民在不干擾保護區的情況下開展了 以農家樂、藏家樂為主的旅游接待項目。

　　③運行環節。保護區的運行目前主要體現在 生態旅游與森林康養產業的發展上，目前保護區 主要采用縣政府招商投資、縣國資公司直接投資 以及森工企業職工投資的方式，相繼建設了神木 壘、東拉山等景區以及螞蝗溝、泥巴溝、趕羊溝 和撲雞溝等森林康養基地，為企業及個人提供了 多種參與運行及收益分享的方式。

　　④監督環節。大熊貓國家公園相關地方政府 部門嚴格依據 《建立國家公園體制總體方案》 實 施保護監督與科普宣傳工作。目前，蜂桶寨已具 備完整的監測指標和體系，監測工作主要由當地 環保局執行。夾金山已進行了監測的硬件建設和 調試，即將正式運行。此外，監督環節重視并鼓 勵當地社區居民的參與，截止至2018年，社區居 民共協助辦理了44起相關案件。

　　2.1.2 社區參與途徑與方式分析

　　①參與決策。根據訪談與問卷顯示，當地社 區、居民基本沒有參與大熊貓國家公園的設立與 決策環節。涉及投資建設項目的情景下，當地企 業、具有一定投資資源的居民在當地政府的支持 和鼓勵下具有一定的參與度。大熊貓國家公園建 立之后，各相關方在建設項目決策過程中的參與 程度及方式，還需待大熊貓國家公園正式運行后 進一步確定。

　　②參與管理。現階段大熊貓國家公園內生態 環境保護方面的管理工作，主要由國土部門、環 保部門、林業部門參與執行，周邊村民主要作為 被管理的對象。地方政府、森工和旅游企業是旅 游產業的管理主體，主要負責規范企業建設和管 理、規范游客行為等，當地居民不參與旅游項目 的管理。當地居民對保護區管理的參與僅限于向 村委會及政府提出自己的意見與建議，社區居民 基本沒有參與到保護區的管理中，也難以保證自 己的意見反饋到相關部門。

　　③參與分享。目前，自然保護區的建設和運 行已對社區與居民產生一定程度的影響[10-11] 。在參 與分享方面，部分社區居民和原林場的員工通過 擔任護林員、巡視員等相關工作和進入生態旅游 產業獲益，原森工企業的員工也通過與政府、旅 游公司合作進入旅游產業，但還有約45.8%的居民 表示保護區對他們的生活造成較大的影響，主要 體現為生產活動受限導致種植畜牧業收益降低、 收入減少、野生動物傷害等。此外還有一部分原 從事旅游產業的居民表示收入受到一定的沖擊。

　　2.2 安徽天馬國家級自然保護區社區參與

　　2.2.1 社區參與環節分析

　　①設立環節。保護區的設立主要經過以下幾 個過程 .1958 年馬宗嶺、天堂寨等國有林場建立。 1982 年，安徽省人民政府批準建立馬宗嶺省級自然保護區，1990 年安徽省人民政府批準建立天堂 寨省級自然保護區。1998 年國務院批準組建成安 徽天馬國家級保護區 (國函 【1998】 68號)，在天 堂寨、馬宗嶺兩個省級自然保護區的基礎上，新 增鮑家窩、窩川、九峰尖、康王寨四個國有林區 和天堂寨鎮集體林區。

　　②建設環節。在政府層面，保護區進行了生 態旅游、桃園、漂流及光伏電站等項目建設。在 企業層面，天堂寨景區于2004年交由安徽旅游集 團進行管理。景區總計投入3個億用于防雷預警裝 置、電車進出道路等景區基礎設施建設項目與生 態恢復項目。景區擴建索道規劃于2015年通過批 準，現暫停建設。在社區與當地居民層面，村民 積極參與農家樂、旅館、農副產品銷售等旅游服 務，約9%的居民表示自己的收入來源主要依靠旅 游產業。以千坪村為例，該村 22 戶從事農家樂， 平均 3-5 萬/年，此外該村村政府還對農家樂面積 規模、接待收費標準等進行了嚴格的規定。

　　③運行環節。在天馬自然保護區的運行管理 方面，目前采用部門協同管理、同時介入的方式， 參與部門包括林業局、國土局、旅游局、環保局 等。在政府層面，旅游項目的運行主要體現地方 政府及林業部門在對旅游產業發展方向及對景區、 村民旅游項目的管理，包括旅游規劃方案的實施、 投資引資、項目審批等。在企業層面，景區內旅 游公司履行項目申請、建設、管理、維護、盈利 等行為。

　　④監督環節。監督工作涉及政府行為、保護 區建設、企業行為、游客行為等。政府主要依照 保護條例對保護區內的活動進行監督與限制。保 護區內的護林、巡護工作主要由管理站員工負責， 部分由周邊居民擔任。環保部門對保護區使用衛 星遙感監測技術，每月監測、每年兩次對保護區 內是否有生產設施建設、核心區是否有人為活動 等進行反饋。對于存在的問題采取“無理由、無 資金、不解釋就追責”的原則處理。社區居民可 以通過向村委反映或網站反饋的方式進行監督。

　　2.2.2 社區參與途徑與方式分析

　　①參與決策方面。保護區的設立及相關建設 項目的決策主要由各級政府主導，保護區內景區 的建設規劃由保護區管理局主導決策，旅游企業 則在規劃許可的范圍內，主導旅游開發、經營項 目的決策。針對保護區的建設和運行，保護區主 要采用后期宣傳的方式告知社區和村民，未參與 前期決策。

　　②參與管理方面。當地政府、國土部、環保 部和林業部是保護區管理工作的主體，主要負責 管理保護區生態、規范企業建設和管理、規范游 客行為等。除部分居民以林業部門職工的身份參與外，當地居民主要作為被管理的對象。雖然網絡意 見反饋平臺已經開通，但當地居民主要通過向村委 會及政府提出自己的意見與建議，雖然有42.3%的 居民表示曾向村委會提出意見但大部分居民表示并 不清楚自己的意見是否得到考量。

　　③參與分享方面。保護區的發展在帶來利益的 同時也帶來了損失。首先，保護區給予社區參與分 享更好的生態環境的機會，但同時給居民帶來了野 生動物破壞的損失。其次，保護區給社區提供了旅 游產業發展與就業分享的機會。天堂寨景區除了領 導人從總部分配而來，其余200多個員工都是當地 人。但同時也給原本就在旅游行業的居民與企業帶 來一定的行業競爭壓力。最后，給部分居民的生產 生活帶來不便。可利用林地減少、采集種植限制、 非公益林缺乏補償、基礎設施建設需求無法滿足等 都是居民參與保護區負面影響的體現[8-10] 。

　　3 結論與啟示

　　通過對大熊貓國家公園與天馬保護區的區域概 況與社區參與情況進行分析之后，發現目前社區參 與主要存在以下幾點問題與差異：

　　①參與對集中在運行與分享方面，對建設與監 督有所涉及，但較少參與設立、決策與管理環節。 其中監督環節雖然有所涉及，但監督主體主要是國 土、環保等部門與政府，居民主要通過網站進行舉 報，但意見較難達到。決策與管理則主要由政府與 管理部門進行，居民基本沒有參與，這極易導致選 擇的理性缺失。

　　②兩地在管理主體上存在多頭管理、多單位并 存等現象。國土、安全、環保、旅游等部門都是管 理的主體，由于各部門的管理目標存在不同，容易 導致各自為政、低效管理等問題的出現。

　　③兩地重點關注的社區參與主體有所不同。大 熊貓國家公園的保護更注重差異化劃區與社區協調 發展，區域內的原住民較少，人與保護的矛盾較為 舒緩。而天馬保護區的保護更關注區域內的生態環 境，區域內居民較多，矛盾較為激烈。因此前者的 重點應該放在管理部門上，而后者的重點應該放在 居民參與上。

　　為此針對兩地的問題，提出以下幾點建議：

　　①堅持中央層面的統一管理。針對大熊貓國家 公園管理體制問題，可以在中央之下設立省級—市 級—縣級管理，實現垂直管理模式。同時可以整合 不同保護地，并重新進行功能分區簡化管理機 構[11] 。

　　②實行社區共管機制。政府部門可以通過社區 共管部門發布保護地相關信息同時了解居民的意 見，確保居民的知情權，提高居民的信賴度。同時 社區共管部門可以收集并總結居民的問題，減輕政 府部門的工作負擔，并及時反映居民問題。

　　③加強社區參與能力建設。被調研居民中近 90%的居民處于初中及以下學歷，總體教育水平較低，難以參與保護地相關項目并解決生計問題。因此要通過知識、觀念與技能三個部分的學習，提高居民的參與能力，培養居民自主就業能力，鼓勵發展多種產業，減輕競爭壓力[12-15] 。

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　　④提高社區發展的公平性。主要體現在以旅游 發展為主的利益公平獲得、生態補償制度的完善和 落實以及獲取與非政府機構合作社區發展項目的機 會三方面。旅游方面需要探索更多旅游形式，擴大 居民參與機會。生態補償方面完善非公益林補償機 制，減少因差別對待造成的補償不平等。在項目發 展方面應拓寬視野通過與外部機構合作的模式，探 索社區發展的新方向[16-17] 。

　　參考文獻：

　　[1]劉治彥 . 我國國家公園建設進展[J]. 生態經濟 .2017,33(10): 136-204.

　　[2]束晨陽. 論中國的國家公園與保護地體系建設問題[J].中國園 林,2016:19-24.

　　[3]劉維玲.大熊貓保護區社區管理模式的現狀與發展[J].社會與 公益,2019(6): 59-61.

　　[4]張志忠，李偉，張明春，等.新時期大熊貓保護地可持續發展 對策研究[J].林業資源管理,2018,5:1-7.

　　[5]周美生.安徽天馬國家級自然保護區管理現狀與發展策略[J]. 安徽林業科技, 2014,40(5),:62-63.

　　作者：秦添男，賈衛國