摘要:我國農村地區普遍存在政府部門承擔農村水利建管主體的現狀，這種方式不僅造成了較重的地方財政負擔，也增加了地方政府的融資風險，長此以往農村水利建設將存在著設備維護困難、管理效率低、供不應求的情況。將PPP模式引入農村水利建設，既有利于提高項目建設質量與效率、優化社會資源、減輕地方政府承受的財政負擔，又可提高執政效率，加快轉變政府職能。通過全面分析農村水利建管現狀，從多個角度探析了PPP模式應用的可行性及其實現路徑，并提出有針對性的對策建議，以促進PPP模式的推廣和應用。

　　關鍵詞:PPP模式;農村水利;實現途徑;對策建議

　　隨著城鎮化和新農村建設的快速推進，對農村基礎設施建設的要求越來越高，尤其是與人畜飲水、農業生產直接相關的水利設施等項目正不斷建設。水利基礎設施是保障第一產業基礎地位的關鍵，也是維持農業生產的前提和基礎[1-2]。然而，我國農村水利較現代農業的發展需求仍具有較大差距，許多地區依然面臨著用水難題，農田灌溉、防洪排澇、飲水安全問題不斷。在此背景下，如何加快農村水利建設逐漸成為政府部門和學術界探究的重要課題。

　　1我國農村水利建設現狀

　　目前，水土保持設施、截留提水設施和農田灌排渠系統是比較常見的農村水利基礎設施，其服務對象以弱質農業為主，并呈現出多樣性、層次性等特點。根據各地區特點和不同需求，歸納總結了農村水利存在的問題如下:

　　1)產權主體不明確。隨著經濟體制的改革農村水利管理制度改革并未深入下去，部分地區只是簡單的實施承包，并未真正實現農田水利經營權和產權的分離。雖然，對現有農田水利管理體制部分地區成立了一些相關協會，并開展了積極創新與探索，但這一措施的實施比例從全國范圍來看依然偏低，其實施效果也不顯著。這主要與農田水利產權主體不明晰，產權制度改革不準確、不深入等因素有關。有的地區即使實施了改革，也沒有及時的制定出具體的管理措施和規章制度，在管理上存在“建管用”分離、利益糾紛和權責部分的現象。

　　2)已有設施管理能力不足。隨著農村經濟的不斷發展和農民收入水平的快速提升，在農民的腦海中已經形成經濟意識，并呈現出逐漸增強的趨勢，然而生態環境和集體意識相對滯后，普遍存在河流污染、原有水利設施破壞等現象[3]。深入分析發現，這與管理意識的缺失、環境意識薄弱、生活水平提高導致生活垃圾增多等因素有關。原有水利設施供不應求且原本就很脆弱，再經人為破壞根本無法保障基本農業生產，對農村經濟發展和農業生產造成明顯限制，并對農業現代化的推進和農民的征收也造成極大影響。

　　3)農村水利投資難以滿足農業發展需求。借鑒相關統計數據，對于農業生產中央和地方財政的投資不斷增加，投入農業基礎設施的資金總體上呈上升趨勢[4]。然而，國家總投資中只有極少部分用于農業的投資，對農村基礎設施建設投入的更少。

　　近年來，雖然中央政府的支農支出相比過去有所增大，但總體處于10%以下，并呈現出減少的趨勢，這樣的投資水平與其他國家和地區相比明顯偏低。隨著新型城鎮化的大力推進，地方政府進一步縮小了農村基礎設施投資，對于原有基礎設施的維護部分地區甚至根本無力承擔，新建設施更無從談起。另外，農村水利事業發展還會受到融資渠道單一的限制，以往由中央和地方財政提供維護和建設資金，較少有社會資本的參與，這導致農村水利的新建和維護始終無法滿足農業發展需求。

　　2農村水利建設中PPP模式的可行性

　　PPP模式是指為了提供某種公共物品和服務或建設某種基礎設施項目，私營部門與政府部門以簽訂特許經營協議的方式所建立的新型伙伴關系，這是一種私營與公共的合作模式。因具有獨特的優勢，PPP模式的應用日趨廣泛，特別是在基礎設施建設領域已經有許多經典案例[5-7]。

　　在農村水利建設中之所以能夠應用PPP模式，主要取決于以下條件:

　　1)社會資金充足。從資本市場的視角下，在市場經濟政策支持下民營經改革開放40多年發展不斷壯大，經濟實力明顯增強，這些掌握了最新管理思維、科技和大量資本的私營企業的競爭力較強，成為開辟新路子、探索新模式的重要力量。此外，結合相關統計數據，我國居民儲蓄率較高，顯然這些閑置的資本屬于一種浪費。實際上，農村水利建設投資存在收益穩定的明顯優勢，雖然其投資周期長但具有巨大的利潤空間，對民間資本參與農村水利投資具有很強的吸引力。隨著開放程度的提高和法治的不斷健全，國際資本已經具有成熟的進入條件，在我國基礎設施建設中已經有不少國外資本的參與，并取得一定的效益。

　　2)PPP模式的優勢。通過分析國外應用PPP模式的成功案例發現，對較長經營周期特別是后期經營項目PPP模式具有較強的實用性。將PPP模式應用于該類型的項目有以下優勢:①PPP模式能夠充分利用政府資源，將有限的政府財政資金最大程度的用于更多的農村水利項目，也可將資金用于經濟建設和公共設施等其他領域。②私營企業的參與有利于提高服務品質和資源使用效率，引入競爭機制可以加快項目建設，提前讓公眾享有公共服務和產品。③優化風險分散模式，如私營機構和公共部門主要承擔市場風險、政策風險。④PPP模式的應用能夠加速政府職能的轉變，提升政府工作效率，能夠保證最新技術的及時應用以及提供更多的就業機會。

　　3)政策支持不斷增強。隨著投融資體制改革的持續推進以及國家政策法規的不斷完善，在農村水利建設中社會資本投資變為可能，并打破了投資壁壘。國家相關法律法規文件提出要吸引和鼓勵民間資本投資，逐步放寬農村水利建設對社會資本投入的限制，并明確了融資方式及其要求。

　　3農村水利建設中PPP模式的應用思路

　　根據民營化學者薩瓦斯的理論以及農村水利設施的發展現狀、保有情況，提出我國農村水利建設中PPP模式的應用思路主要有3條:

　　1)新建基礎設施。可以采取BOO、BOT、BTO等多種方式，與私營企業合作新建基礎設施。其中，BTO模式是指在特定的時間內，私營部門完成融資、設計、建造后將所有權轉交給政府部門，并繼續負責經營。這種模式既能充分發揮項目管理時私營企業的經驗優勢，全面提升項目的管理水平，又有利于提高工程建設質量和效率。由于私營企業在此起價承擔了項目建設和前期規劃工作，所以能夠優先獲取租賃權。

　　BOT模式是指在被授權期限以內，私營企業完成項目的建設、設計、融資并負責管理運營，特許經營權到期后向政府無償移交。這種模式的特點是項目的所有權歸屬政府，在運行期間私營機構無需向政府繳納使用費，而只需在特許經營權到期后保證功能完善、項目完整并向政府無償移交。與其他模式相比BOO模式的主要差別為:在完成項目建設后私營部門就取得了項目的永久經營權和所有權，政府部門主要發揮監督職能，即按照協議實行監督管理。這3種常見的融資模式不僅有利于提高資金的使用效率、工程建設質量和進度，而且能夠引入民間資本參與農村水利建設。

　　2)已有基礎設施的升級改造。一般地，對于已有設施的升級改造可以采取外圍建設或購買/租賃-建設-經營等方式，與私營企業建立合作關系。在獲取特許經營權后私營部門可以升級改造已有基礎設施，并承擔相應的經營管理工作，私營部門應向當地政府繳納一定的特許費并向設施使用者收取使用費。這種模式既有利于增強農村水利功能，提高水利設施升級改造的速度和質量，又能提供部分資金支持政府部門對其他項目的建設。

　　3)已有基礎設施。地方政府與私營企業可以采取合同承包、發放特許經營權的方式，將已有基礎設施經營權轉讓，并由私營企業負責管理，基礎設施使用費既可直接由私營部門收取也可由政府部門代為征收。私營企業通過租賃或購買等方式取得基礎設施的使用權后，可以特許經營權為基準向基礎設施使用者收費。另外，若私營企業僅對基礎設施維護經營而未取得使用權，政府應該向其支付相應費用。采取合同承包的方式能夠擴大融資渠道，節約政府投資成本，提高農村水利使用效率，并為農田水利設施新建提供資本支持。

　　4對策建議

　　在農村水利建設中PPP模式的應用非常有限，為進一步擴大該模式的使用范圍，保證能夠順利的實施，結合實際情況提出以下建議:

　　1)加快轉變政府職能。長期以來，我國許多農村地區的水利基礎設施建設、管理運行都是以政府部門為主導，但由于其局限性而普遍存在資源浪費、管理效率低下等問題，加之投入不足極大地限制了農村經濟發展。因此，在農村水利建設過程中應當盡快轉變政府部門的供給者角色，引入PPP模式后更多地以監督者、指導者、合作者的角色出現。項目建設階段，政府應深刻的改革和創新現有管理體制和投融資體系，如加快建立激勵機制，將社會資本引 入農村水利建設既需要相關優惠政策的吸引，還需要有效的政策通道，加快制定一套有效的激勵機制對成功應用PPP模式非常重要。

　　2)形成科學的風險分擔機制。農村水利設施相對城市基礎設施有明顯不同，由于項目的收益情況、所處的社會環境和地質地貌的特殊性，在農村投資的風險相對偏高。所以，對社會資本要有科學合理的風險分擔機制，這對社會資本是否參與農村水利建設起著決定性的作用。按照私營部門和政府部門不同的職能，雙方所承擔的風險也要存在一定的差異，私營部門偏向于市場風險，而政府部門偏向于審批延誤以及政策變動所引起的風險。在利益共享的情況下，只有建立雙方都認可的風險分擔機制才能吸引更多的社會資本，為農村水利建設提供強有力的資本支持。

　　3)因地制宜，強調各地特殊需求。我國農村地區覆蓋范圍廣，不同地區的環境條件和發展需求存 在較大差異。采取PPP模式時，地方部門要組織專業人員廣泛開展充分的調研，全面掌握現有基礎設施情況和當地實際發展需求，明確各項設施的需求緊迫程度，對與生產生活密切相關的最基本的基礎設施要優先建設，尚可使用的以維護改造為主，然后結合實際需求依次供給其他設施。由此以來，方可最大限度的利用有限的財力、物力、人力滿足農村水利發展要求。

　　4)完善相關政策制度。一直以來，農民增收和農業發展極大地受到農村水利設施供給不足的影響，顯然加大農村水利建設的意義重大。然而，單純依靠政府出資還無法滿足農業發展需求，必須制定開放優惠政策鼓勵社會資本進入，這才是解決農村水利供給問題的必然選擇。社會資本的進入不僅有利于優化資源的配置，而且可以減輕政府財政負擔、拓寬融資渠道，為加快農村經濟建設和農業現代化發展創設一套先進的投融資體系。

　　5結語

　　政府部門承擔農村水利建設管理既增大了地方財政負擔，又提高了地方政府融資風險，并進一步導致農村水利設施維護困難、管理效率低下、供給不足等問題。為了解決我國農村水利建設存在的問題提出引入PPP模式，并從多個角度分析了PPP模式的可行性及其實現路徑，為進一步擴大該模式的使用范圍，保證能夠順利的實施，結合實際情況提出加快轉變政府職能、形成科學的風險分擔機制、強調各地特殊需求、完善相關政策制度等對策。

　　參考文獻:

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　　[6]賈康.孫杰.社會主義新農村基礎設施建設中應積極探索新管理模式-PPP[J].經濟研究參考，2011(13):28-35.

　　作者：馬景健