摘 要: 與重大突發公共衛生事件相伴而生，2003 年 SARS 疫情成為我國構建公共衛生應急管理體系的開 端，2020 年新冠肺炎疫情則成為公共衛生應急管理體系現代化建設的又一重大契機。基層社區作為防控第一 線，擔負著外防輸入、內防擴散的堡壘功用，探索建立健全社區公共衛生應急管理體系既因應治理重心下沉、預防 關口前移的客觀趨勢，又能夠更好地提升和激活社區應對公共衛生事件的能力和水平。現階段，基層社區在公共 衛生應急管理中存在工作行政化、意識僵直化、方式工具化、隊伍非專業化以及動員機能弱化等現實困境，要在立 足于整體性與差異性、緊迫性與漸進性、防控導向與民生導向等邏輯理路的基礎上，將社區由應急管理的“行政 末梢”轉變為“治理樞紐”，以數字化技術為抓手，以社區網格化管理優勢和協同治理思路為支撐，推動形成以“精 明管理”“精確識別”“精準發力”“精密防控”“精細服務”為核心構成和著力點的社區公共衛生應急管理策略體 系。

　　關鍵詞: 社區; 突發公共衛生事件; 應急管理; 精控

　　應急管理作為國家治理體系和治理能力的重要 構成，是實現國家治理體系和治理能力現代化的有 力支撐點。黨的十九屆四中全會《決定》明確指出， 要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的 應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提 高防災減災救災能力”[1]; 2020 年全國應急管理工 作會 議 強 調，應 當“建 強 基 層 應 急 管 理 組 織 機 構”[2]，明確了我國應急管理體系建設的根本遵循和 努力方向。新冠肺炎疫情暴露出疫情應對方面的諸 多短板和不足，2020 年 2 月 14 日，習近平同志在 主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時 強調，要“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公 共衛生應急管理體系”[3]。

　　醫學衛生論文投稿刊物：公共衛生與預防醫學辦刊宗旨為在國家衛生工作方針政策指導下，按照理論聯系實際的辦刊理念和百花齊放，百家爭鳴的方針，報道我國公共衛生與預防醫學學術研究和實踐探索的最新進展，以推動我國公共衛生與預防醫學的學科發展和管理水平的提高。

　　國家公共衛生應急管理 體系建設是一項系統性、整體性、協同性的重大工 程，其目標的實現不僅需要全局把控和頂層設計，還 需要各級組織的聯動與協同，尤其是基層社區的參與。明代袁宗道說: “令上賑之則難，令下民自相賑 則易也。”社區作為國家治理的基礎單元，既是災害 承受的直接主體和前沿陣地，也是國家應急管理體 系的末梢組織和政府應急管理的合作伙伴，其在公 共衛生事件的應急處理中發揮著基礎性、根本性的 阻擊和堡壘作用。

　　在 2003 年的 SARS 病毒防控中， 國內學者就曾指出，應當“建立以社區為主的社會基 層結構”[4]; 在 2020 年的新冠肺炎疫情防控中，習近 平總書記強調: “社區是疫情聯防聯控的第一線，也 是外防輸入、內防擴散最有效的防線，把社區這道防 線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。”[5]

　　“要改革完善疾病預防控制體系，將預防關口前移， 加強農村、社區等基層防控能力建設。”[6]社區作為 國家應急管理體系的“神經末梢”，是事關全局的根 系所在，建立健全社區公共衛生應急管理體系對于 將制度優勢轉化為治理效能、激發社區的防控積極性、提高社區應對公共衛生事件的能力水平等具有 深遠意義。

　　從現有的研究情況看，學界對于社區的應急管 理研究取得了一定的成果，主要集中在五個方面: 一 是論述國外社區應急管理的建設經驗，這對于我國 社區應急管理意識、預案、組織體系以及政社協調機 制等方面的建設具有重要借鑒意義[7]; 二是討論我 國社區應急管理中存在的問題及優化措施，要立足 于當前沒人管理、沒人參與、沒錢支持、沒物保障的 應急管理困境[8]，以社區應急管理人員、意識、預案、 綜合協調機構建設和政社合作互助關系培育為優化 理念[9]; 三是對社區應急管理能力的實證評估模型 研究，例如多層次灰色評估模型[10]、基于現狀空間 分析的應急疏散能力評價模型[11]等; 四是對烏魯木 齊社區應急管理機制路線圖[12]、北京市街道社區的 地震應急管理機制[13]等社區應急管理實踐的思考; 五是討論社區的智慧化應急管理模式，智能化信息 技術有力推動了社區應急管理組織體系、運行機制、 軟硬環境、信息技術支撐體系的創新發展[14]，并呈 現出整體性、智能化、科學化和匹配性等特征[15]。

　　總體上看，學界對作為管理末梢的社區應急管 理研究嚴重不足，缺少理論歸納和實踐研判，更鮮有 學者探討社區在突發公共衛生應急管理中的作用和 功能。新冠肺炎疫情的暴發一方面凸顯了公共衛生 應急管理的極端重要性; 另一方面，在社會治理重心 向基層下移的背景下，也突出了建立健全社區公共 衛生應急管理體系的必要性，這對社區公共衛生應 急管理能力的提升和脆弱性的降低具有重要意義。

　　一、社區公共衛生應急管理中面臨的現實困境

　　新冠肺炎疫情暴露出既有公共衛生應急管理體 系的弊端，這類短板不僅涉及國家、地方政府層面， 還涉及社區層面，社區作為國家應急管理體系的管 理末梢，其應急管理水平的高低直接關系到公共衛 生事件防控的整體成敗，以及國家應急管理體系和 應急管理能力的現代化。

　　( 一) 社區公共衛生應急管理工作的行政化

　　社區往往被視為公共衛生事件聯防聯控的行政 末梢和治理樞紐，這使得政府的防控重心不斷向社 區下沉，社區干部、社區工作者既要承擔起宣傳、排 查、匯總、協調、消毒等防控任務，又要兼任信息員、 安全員、警衛員、聯絡員等管理職責，成為公共衛生 事件防控的牢固基石，但各級政府及其派出機構大 量行政任務的攤派也導致社區行政化色彩濃厚，形 式主義、官僚主義、本位主義頻發。

　　這主要體現在兩 個方面: 一是我國的行政管理具有“條塊結合”的體制特征，社區作為國家治理體系的末梢，需要在公共 衛生事件當中接受、配合各級政府部門交叉式和重 復式的檢查、評估、考核、評比，這類事務使得社區干 部、社區工作者的工作重心轉向接待、填表格、做宣 傳、搞特色工作法等方面，引發了過度“留痕”、以文 件落實文件等形式主義、官僚主義問題; 二是應急管 理權力的下沉賦予社區干部一定的防控權，但由于 存在怕追責、怕擔責心理以及其自身政治素養、科學 素養、衛生素養等不同，在公共衛生等非常態事件的 應對中容易發生逾越權力邊界和違反政策法規的行 為，對居民權利造成侵犯，更有引發“破窗效應”的 可能性。

　　( 二) 社區公共衛生應急管理意識的僵直化

　　現階段，社區公共衛生應急管理意識存在明顯 的等、靠、要等消極特征。首先，社區應急管理往往 圍繞各級政府的工作部署展開，其自身定位不明確， 機動性、靈活性不足。相較于公共衛生事件，地震、 洪澇、火災等災害更為頻發，隨著經濟的快速發展， 防范化解重大安全風險也被擺在更加突出的位 置[2]，這使得社區的應急演練和應急物資儲備主要 圍繞這類事件展開，公共衛生事件演練和公共衛生 物資儲備相對較少，且存在形式主義等問題。

　　其次， 我國于 2005 年頒布的《國家突發公共事件總體應急 預案》已難以適應新形勢和新挑戰下公共衛生事件 防控的復雜性和時代性，對人口的流動性、交通網絡 的輻射性、社會組織的主體性等因素缺少考量，各級 政府制定的公共衛生應急預案內容又多來自國家預 案，這使得政府對社區的防控指導缺少實操性和時 效性。

　　最后，社區干部、社區工作者在公共衛生事件 應急管理中容易陷入封閉式網格化管理的思維定 式，缺乏創新思維和循證思維，容易導致防控過度、 作繭自縛等問題。應急演練的缺位、應急預案的欠 缺、應急管理方式的單一，使得社區干部、社區工作 者在公共衛生事件面前缺少必要的預防意識、防控 技能和科學機動的防控策略，往往采用最簡單粗暴 的應急管理方式執行上級部門的命令，被動等待政 府部門的進一步指示和決策，寧愿過分保守也不愿 應勢而動。

　　( 三) 社區公共衛生應急管理方式的工具化

　　在公共衛生事件的防控中，大數據等技術在對 人員、車輛的動態時空追蹤以及防控信息數字化管 理等方面效能顯著，是一種更為科學化和智能化的 防控手段，但這類技術也存在強化利用者技術依賴 感的風險，容易使技術利用者陷入奉數據為圭臬的 技術至上的防控怪圈當中。

　　一方面，大數據、人工智 能等信息技術的決策算法尚處在“技術黑箱”之中，這種基于數據的自動化決策方式容易造成決策偏差 和決策失誤，在缺少現實核驗手段和復核機制的情 況下，有可能擴大公共衛生事件的影響范圍，加劇公 共衛生事件的危害程度，使得部分社區干部和社區 工作者過分依賴于數據結論而喪失自主性和能動 性，出現以數據代替決策、消極怠工、互相推諉等問 題;

　　另一方面，從一般意義上說，技術本身都是有漏 洞的，其只能處在一個相對完善的狀態當中，技術的 這種不完美性使其容易為別有用心的人所感知和利 用，出現利用技術漏洞使自己成為公共衛生事件防 控的“逃票者”等情況，例如冒用、偽造“健康碼”等， 加劇了社區公共衛生應急管理的復雜性和風險性。

　　( 四) 社區公共衛生應急管理隊伍的非專業化

　　社區在公共衛生人員配置、公共衛生基礎設施 完善、公共衛生應急管理機構健全等方面存在明顯 缺陷。一方面，社區的醫療機構以社區衛生服務中 心、社區衛生服務站為主，這類機構在醫療技術水 平、醫療設施配置、醫護人員能力等方面難以與大醫 院相比，并且越到基層，公共醫療衛生資源和醫療衛 生人員越稀缺，甚至還有尚未被覆蓋的地區。這使 得在公共衛生事件的應對中，社區的醫療機構往往 處于懸浮的狀態，既缺少必要的防護措施和隔離設 施，又缺乏相應的診療條件，難以對病患進行收治。

　　在這種情況下，大批病患只能涌入大醫院或者少數 定點醫院就診，造成患者之間的交叉感染、擠兌醫療 資源以及“人等病床”等問題，而社區衛生服務機構 在收治和轉運病例途中，也加劇了疫情擴散的風險。 另一方面，社區干部配置相對緊缺，工作職責交叉嚴 重，尤其在應急管理方面更缺乏專業人員和專職人 員，這使得一旦出現公共衛生事件，往往由社區工作 者、社區退休人員、社區閑置人員臨時組建成應急管 理小組，既難以開展科學、專業的防控工作，又缺乏 明確的職責范圍。同時，物業人員公共衛生素養和 管理能力的高低也直接影響著社區的防控效果，對 于采取外包物業或由社區居民兼職物業的老舊小區 而言，物業人員結構較為不穩定且缺乏必要的防控 技能，有可能進一步加劇公共衛生事態的惡化。

　　( 五) 社區公共衛生應急動員能力的機能弱化

　　群眾路線既是黨的根本工作路線，也是我國社 會主義制度優勢的具體體現，社區公共衛生應急管 理工作不僅需要社區干部、社區工作者的積極開展， 還需要充分依靠和動員群眾和志愿者的力量，實現 對公共衛生事件的群防群控和聯防聯治。由于社區 構成要素的日趨復雜化以及社會干部、社區工作者 的職能缺位，居民在公共衛生事件防控當中的參與 意識和響應意識并未充分激活，主要有兩個方面的原因。

　　一是社區居委會與群眾之間的陌生感突出。

　　隨著現代社會流動性的加速，越來越多的安置小區、 “候鳥小區”涌現，社區居民的構成呈現出陌生性、 復雜性、流動性等特征，這使得社區干部、社區工作 者在熟悉群眾、識別群眾、聯系群眾等方面的工作開 展困難，更有放棄群眾路線的可能性和現實性; 同 時，基層社區呈現出“上面千條線，下面一根針”的 工作局面，社區干部、社區工作者承擔著大量繁重、 瑣碎的社會管理和行政事務，在平時的工作中也較 少有時間和精力積累群眾資源以及做好群眾服務工 作。由于缺少對群眾的接觸和深入了解，社區居委 會在公共衛生事件的應急管理中便難以有效引導群 眾、組織群眾、發動群眾，容易出現“社區人員干、群 眾揣手看”等現象。

　　二是社區服務與群眾訴求之間 存在脫離。社區居委會由于自身能力和資源限制， 在社區日常工作當中難以做到面面俱到，容易同群 眾之間產生直接矛盾。尤其在公共衛生等非常態事 件當中，社區干部、社區工作者往往采用“包辦一 切”和“抓大放小”的工作方式，將工作重心落在疫 情防控，而忽視了群眾在醫療、復工、物資采購等方 面的現實合理訴求，服務供給出現偏差導致社區居 委會同群眾之間的矛盾加劇，出現社區群眾不理解、 不配合、擺架子等情況。

　　二、原則引領: 社區公共衛生應急管理體系建構 的邏輯理路

　　任何事物都有其自身的客觀規律和內在邏輯， 社區公共衛生應急管理體系也是在正確認識和深入 把握社區公共衛生應急管理工作的本質特征、現實 困境、客觀聯系等的基礎上建立健全的，在這一過程 中，要處理好整體性與差異性、緊迫性與漸進性、防 控導向與民生導向等重要關系，因勢而謀、應勢而 動、順勢而為。

　　( 一) 堅持整體性和差異性相結合

　　社區公共衛生應急管理體系的建構要堅持整體 性與差異性、立與破相結合的原則，既要與國家政府 公共衛生應急管理體系保持內在統一性，堅持“一盤 棋”思想，又要充分結合社區自身情況的特殊性，堅 持實事求是、因地制宜。

　　1. 要樹立整體觀和全局觀，明確國家政府公共

　　衛生應急管理體系與社區公共衛生應急管理體系之 間的從屬關系，牢牢堅持政府對社區公共衛生應急 管理工作的統一領導和指揮，貫徹落實政府對社區 公共衛生應急管理工作的決策部署，自覺維護政府 在公共衛生應急管理工作中的統帥地位，確保指示 精神的不走樣不變形; 要在充分把握國家政府公共衛生應急管理體系的價值意蘊的基礎上，做好對應 的預案銜接、制度銜接、機制銜接，推動形成上下聯 動、首尾照應、緊密協作的應急管理體系，不能另起 爐灶、推倒重來; 要牢固樹立“一盤棋”思想，打破 “自掃門前雪”的思維定式，加強與政府、其他社區 之間的密切配合，形成應急管理的合力效應。

　　2. 要立足于社區實際，建設具有差異性、實操 性、時新性和靈活性的社區公共衛生應急管理體系。 根據民政部最新統計，全國城市社區居委會已達 10 萬個[16]，受到風俗習慣、地理環境、生活方式等因素 的影響，各個社區的公共衛生應急管理情況也有所 不同，單一的國家、政府公共衛生應急管理體系并不 能有效適用于各個社區。

　　為此，要鼓勵各個社區在 原有體系的基礎上結合自身實際進行革新，要給予 社區一定的容錯空間，保護社區干部、社區工作者的 積極性，避免出現“寒蟬效應”; 要將實踐當中取得 的經驗加以理論化、機制化和制度化，積極探索和創 新具有自身特色的公共衛生應急管理體系; 要通盤 考慮社區人員構成、居民公共衛生素養、醫療衛生人 員配置、公共衛生基礎設施等因素，將自身在公共衛 生應急管理方面的優勢進行結構化定型，通過建構 有力的配套機制使這種優勢常態化、持久化和長效 化，通過制度機制建設補足自身在公共衛生應急管 理方面的短板和不足; 要結合自身的特殊性建設相 應的領導制度、群眾動員機制、監測預警機制、物資 儲備和保障機制等，充分激活自身的應急管理效能。

　　( 二) 堅持緊迫性和漸進性相結合

　　社區公共衛生應急管理體系的建構要堅持緊迫 性與漸進性相結合的原則，既要認識到工作的重要 性和迫切性，抓緊在政府公共衛生應急管理體系的 基礎上進行探索、革新，又要認識到工作的復雜性和 長期性，要有規劃、有目標、分階段地循序推進。

　　1. 習近平同志指出，要“抓緊補短板、堵漏洞、 強弱項，健全國家公共衛生應急管理體系”[6]，公共 衛生事件具有突發性、緊急性、破壞性等特征，越早 越快建立社區公共衛生應急管理體系，越能夠做到 防患未然，降低公共衛生事件的危害性。國家、政府 應當細致擘擎畫、合理制定社區公共衛生應急管理 體系建設的任務書、時間表，并安排專職人員到社區 組織和開展工作。

　　一是要督促社區干部、社區工作 者及時歸納、總結在公共衛生應急管理方面的經驗 和教訓，做好社區公共衛生應急管理情況的摸排以 及風險識別和脆弱性分析; 二是要幫助社區干部、社 區工作者做好相關規定及政策的解讀，必要時對其 進行公共衛生應急管理知識的培訓; 三是要指導和 協助社區干部、社區工作者完成人事制度安排和相關的應急管理機制建設，提高工作效率，盡快實現社 區公共衛生應急管理體系的建立。

　　2. 社區公共衛生應急管理體系的建立是一個復 雜曲折的過程，并非一蹴而就，需要在反復實踐中不 斷完善和發展。國家于 2005 年頒布的《國家突發公 共事件總體應急預案》和 2011 年修訂的《突發公共 衛生事件應急條例》已經難以滿足新形勢新挑戰下 公共衛生應急管理工作的新要求，而 2018 年 3 月組 建的應急管理部及此后各級政府成立的應急管理局 也有待于進一步完善和健全配套的體制機制法制。

　　在這種背景下，社區公共衛生應急管理體系的建設 需要在實踐中不斷探索、嘗試以及創新，需要按照規 劃階段性的循序推進。一是要將短期規劃和長期規 劃結合起來，按照制度建設、核心機制建設、邊緣機 制建設的優先次序開展工作，立足實際需要，突出工 作重心; 二是要不斷總結、反思經驗和教訓，定期對 應急管理預案進行修訂和更新，推動社區公共衛生 應急管理體系的日臻完善; 三是要積極借鑒國內其 他社區和國外社區的有益做法，結合自身特殊性加 以利用，為持續健全和完善公共衛生應急管理體系 提供不竭動力。

　　( 三) 堅持防控導向和民生導向相結合

　　社區公共衛生應急管理體系的建構要堅持防控 導向與民生導向相結合的原則。公共衛生事件應急 管理是一項總體工程，需要把握好防控與民生保障 之間的辯證關系，做好各方面的統籌協調工作，既要 將事前預防、事發應對、事中處置放在首要和突出地 位，時刻將嚴防嚴控作為公共衛生應急管理體系的 建設目標，又要認識到民生保障的極端重要性，加強 與政府、社會組織和個人的通力合作。

　　1. 社區公共衛生應急管理體系建設要緊緊圍繞 防控這一核心要素展開，按照防控需要優先進行核 心制度、核心機制、核心設施建設以及核心人員培 養，以關鍵帶動全局; 要堅持把狠抓預防、狠抓應對、 狠抓處置等根本遵循貫徹到社區公共衛生應急管理 的各個方面; 要堅持把防控能力、救援能力、快速反 應能力等作為社區公共衛生應急管理體系建設成效 的主要判定標準; 要堅持把補齊防控短板和不足作 為社區公共衛生應急管理體系建設的努力方向; 要 牢牢樹立防控在社區公共衛生應急管理體系中的統 帥地位。

　　2. 社區公共衛生應急管理體系建設要把最大限 度保障民生作為重要著力點，在充分調動社區資源 的基礎上全方位做好民生保障工作。一是要強化與 政府機構之間的應急合作，充分利用政府在市場資 源配置中的宏觀調控作用，做好居民生活必需品保供調度、醫療救治保障、農業生產保障、行業復產人 員復工、公共衛生應急物資儲備及調配等相關方面 的工作，健全政府購買社區服務清單機制; 二是要強 化與社會組織之間的應急合作，充分借助社會組織 的專業優勢、幫扶優勢，做好應急醫療救治工作、復 工運輸工作、飲食安全保障工作、貧弱群體生活幫扶 工作、公共衛生應急物資捐助工作、就業困難人員幫 扶工作等; 三是要強化與個人之間的應急合作，充分 利用個人的種植優勢、養殖優勢、生產優勢、經營優 勢，做好主副食品供應、生活物資供應、基本民生服 務等方面的工作。

　　三、發力方向: 社區公共衛生應急管理體系建構 的“精控”之路

　　社區公共衛生應急管理體系的建構要以“五 精”管理為視角，以數字化技術為有力抓手，以社區 網格化管理和協同治理為重要支撐，建設貫穿部署、 識別、決策、實施、協同、監督、評估等環節的全周期 應急管理體系。習近平同志指出，要“強化社區防 控網格化管理，防止疫情蔓延”[17]，社區網格化管理 具有精細化、社會化等優勢，能夠更好地織密織牢社 區防控網。

　　同時，隨著社會發展和社會轉型的不斷 推進，公共衛生事件的破壞性、連帶性和復雜性加 劇，任何一個社區組織都難以憑借自身的知識、能力 和資源應對，需要通過與政府、網絡平臺、數據服務 商等多元社會主體的協作( collaboration) ，實現對社 區公共衛生應急管理工作的“精明管理”“精確識 別”“精準發力”“精密防控”“精細服務”，推動社區 公共衛生應急管理效能的倍增。

　　( 一) 精明管理: 黨建引領，職責落實，辯證施策

　　建立健全社區公共衛生應急管理體系要立足于 精明管理的問題。緊緊把握住“防控”與“保運行” 這個基本點，既要立足于加強頂層設計，加快建立健 全相應的領導制度、責任制度，規避社區干部、社區 工作者在公共衛生應急管理工作中的行政思想和官 僚作風，又要勇于“摸著石頭過河”，在探索中逐漸 完善相應的評估制度，充分激活社區在公共衛生應 急管理中的自主性和能動性。

　　1. 要牢牢堅持黨的領導，推動建立以社區黨支 部為核心的集體領導制度，形成對“防控”與“保運 行”工作的統籌領導機制。習近平同志在黨的十 九大報告中指出: “黨政軍民學，東西南北中，黨是領 導一切的。”[18]社區公共衛生應急管理工作也要牢 牢立足于社區黨支部，這是我國社區公共衛生應急 管理體系的最大優勢。

　　為此，一是要推動設立以黨 支部委員為核心和以專兼職結合為構成的社區公共衛生應急管理領導機構，采取交叉任職、合署辦公的 方式，確保黨對社區公共衛生應急管理工作的縱向 到底領導，以黨的優良作風帶動社區公共衛生應急 管理風氣的根本好轉; 二是要以培養高素質專業化 公共衛生應急管理領導隊伍為導向，堅持科學性、民 主性、開放性等基本要求; 三是要推動形成社區公共 衛生重大事項集體議事和決策制度，提高對公共衛 生應急管理工作的黨內監督意識，避免個人的獨斷 專行。

　　2. 要加快建立健全以社區居委會為核心和以業 主委員會為構成的分工責任制度，形成“防控”與 “保運行”工作的個人負責機制，規避不作為和亂作 為等問題。為此，應在充分結合社區資源、社區居民 結構、公共衛生基礎設施、公共衛生醫療機構及人員 等因素的基礎上，按照防控宣傳、入戶摸排、群眾動 員、物資采購及分配、醫療物資儲備等工作類別進行 職責細分，形成分工負責、協同配合、執行有力的責 任制度。

　　一是要明確和落實各負責人的權責范圍， 避免出現職責交叉、效率低下、不擔當不作為、形式 主義等問題; 二是要健全社區應急管理工作綜合協 調機制，避免出現各自為政、推諉扯皮、條塊分割、過 度留痕等問題; 三是要深刻認識到公共衛生事件的 非程序決策特征，在特殊情況下，可賦予各負責人一 定的臨機處置權和容錯空間; 四是要充分利用社區 網格化管理優勢，實現網格職責與公共衛生應急管 理職責的無縫對接; 五是要配套建設好居民聯系和 組織機制，各負責人要積極與自身職責相對應的居 民進行常態化聯系與溝通，以便在非常態情況下能 夠快速組建一支高效、專業的專項工作小組，形成主 體合力效應。

　　3. 要系統、科學協調好“防控”與“保運行”工 作，把準“防控”與“保運行”之間的平衡脈搏，探索 建立風險評估機制，做好適應性防控。對公共衛生 事件進行分級管理是國內外通用的做法，美國以綠、 藍、黃、橙、紅等五種顏色分別代表從低到高的風險 等級[19]，中國以一級、二級、三級、四級分別對應從 高到低的公共衛生事件響應級別，但這類標準容易 造成“一刀切”的形式主義、官僚主義問題。社區公 共衛生應急管理工作應在通盤評估國家、地區、社區 等三級情況的基礎上做出決策，既要堅持上下聯動 的整體思想，又要以社區實際情況為依據，避免出現 寧“左”勿“右”的盲從心理。

　　一是要以國家、地區公 共衛生事件響應級別為核心參考，因應國家、地區的 調整做出改變; 二是要以社區內部的脆弱性作為主 要參考，應對能力較差的社區應當在國家、地區響應 等級的基礎上進行上調; 三是要以社區內部的風險性作為動態參考，當社區風險性較低時，應當在做好 防控工作的基礎上有序啟動社區內企業、店鋪復產 和社區居民復工; 四是要以企業、店鋪等聚集場所內 部的脆弱性作為重要參考，衛生情況、通風情況、防 控措施較差以及防護物資緊缺的企業、店鋪，應當在 督促和幫助其整改后再進行復產復工。

　　( 二) 精確識別: 貫徹指示，雙線并軌，內外監督 建立健全社區公共衛生應急管理體系要立足于 精確識別的問題。要以黨和國家關于公共衛生應急 管理建設的重要論述為指導，以“互聯網 + 人工”的 動態識別機制為支撐，以社區內外監督機制為保障， 實現對社區公共衛生應急管理工作的問題識別以及 病例對焦。

　　1. 要堅決貫徹黨和國家關于公共衛生應急管理 的一系列決策部署，對照檢查自身在公共衛生應急 管理工作中的短板，確保自上而下的政令暢通和決 策落地。新冠肺炎疫情暴發以來，以習近平同志為 核心的黨中央在深刻把握公共衛生應急管理新形勢 的基礎上，對健全國家公共衛生應急管理體系提出 了一系列新要求，為精確識別社區公共衛生應急管 理問題提供了根本遵循。

　　一是指出要“加強公共衛 生隊伍建設，持續加強全科醫生培養，分級診療等制 度建設”[6]，這給強化社區衛生服務中心的基層首 診、雙向轉診等職責和建設社區全科醫生制度帶來 了有力支撐; 二是指出“要健全應急醫療救助機制， 減輕困難群眾就醫就診后顧之憂”[6]，針對當前社區 居民普遍存在收入不平衡不充分的問題，這對于社 區公共衛生應急管理工作如何向貧弱群體傾斜以及 如何開展幫扶工作提供了思想指南; 三是指出要“按 照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結 合、節約高效的原則，健全統一的應急物資保障體 系”[6]，這對于社區公共衛生應急物資采購、儲備、利 用、分配等工作的完善提供了行動指引。

　　2. 要摸索建立“互聯網 + 人工”的線上線下相 結合的動態識別機制，彌補技術失誤，實現對病例的 精確識別。公共衛生事件具有群體性、連帶性、未知 性等特征，這要求在防控工作中必須堅持做到外防 輸入、內防擴散，避免輸入型傳染和內源式傳染。現 代社會的流動性推動了個體的位移，導致社區的外 來人群、“候鳥人群”倍增，基于傳統“熟人社會”的 識別機制已經難以適應新形勢下的識別要求，應當 充分利用社區網格化管理優勢和大數據等技術優勢 建立起新的“互聯網 + 人工”動態識別機制。

　　一是 要按照公共衛生應急管理需要進一步對網格進行細 化和織密，明確網格識別重點，實現對社區居民的全 方位、多層次和“探頭式”覆蓋，精確識別出病例患者以及病例接觸者; 二是要利用大數據等信息技術 實現對外來人群和外出人群的精確識別，例如，通過 對這類人群運動軌跡的動態追蹤判定其是否有病例 接觸史以及何種程度的傳染區接觸史，通過對這類 人群的智能化影像掃描和智能化登記檢測判定其是 否為病例或疑似病例等，以克服人工識別的靜態性 和滯后性; 三是要建立核驗和糾錯機制，對于信息化 識別結果有異議的人群采取人工復核的方式以規避 技術失誤，提高識別的精確性。

　　3. 要加快建立起社區公共衛生應急管理監督機 制，通過上級監督、社區黨支部和社區居委會監督、 業委會及群眾監督等方式實現對應急短板和管理不 足的精確識別，消除防控隱患。

　　一是要充分發揮上 級部門的監督作用。上級監督是最具有約束力的監 督形態，要堅持以治病救人為導向，避免一票否決 制，要將社區公共衛生應急管理運行情況納入上級 政府部門的績效考核范疇，推動形成上級部門定期 巡視暗查、社區公共衛生應急管理工作定期匯報等 制度，實現上級部門指導下的對應急管理缺陷的精 確識別。

　　二是要充分強化社區黨支部和社區居委會 的監督作用。社區黨支部是社區公共衛生應急管理 工作的核心領導力量，社區居委會是社區公共衛生 應急管理工作的核心開展力量，二者在具體工作當 中更能直觀地發現問題、識別問題。為此，要強化自 我反思和自我革新意識，通過建立健全議事機制和 議事規則等方式推動公共衛生應急管理工作的公開 透明，逐步培育和形成說真話、聽真話的議事氛圍， 精確識別應急管理實踐中的問題。

　　三是要充分發揮 群眾監督的作用。群眾監督既是最廣泛、最直接、最 有效的監督形態，也是衡量社區公共衛生應急管理 工作好與壞的“晴雨表”，對于社區公共衛生應急管 理所存在的短板和不足，群眾最具有話語權，要采用 多種手段充分喚起群眾的監督意識，精確識別群眾 關心的切身問題。例如，利用社區微信群、社區意見 箱以及社區意見領袖等途徑全面征求群眾的意見和 建議。

　　( 三) 精準發力: 循證引領，專業支撐，執行為基 建立健全社區公共衛生應急管理體系要立足于 精準發力的問題。要以循證實踐為引領，以專業化 社區公共衛生應急管理機構和社區公共衛生醫療機 構為支撐，以工作落實機制為基石，實現對社區公共 衛生應急管理問題的靶向施策。

　　1. 要立足于循證實踐的基礎上開展社區公共衛 生應急管理工作。實事求是既是黨開展一切工作的 思想遵循，也是實現社區公共衛生應急管理工作精 準發力的根本遵循，這能夠有力淡化社區“一刀切式”的公共衛生應急管理經驗色彩，避免社區陷入作 繭自縛的困境當中。為此，要以循證實踐為基礎，充 分利用大數據、人工智能等數字化技術和社會組織 專業優勢做好社區病例的流行病學史追蹤，采取差 異化的應急管理手段，實現精準發力。

　　一是尚未出 現病例的社區應在緊密把握公共衛生事態和做好外 防輸入的基礎上采取適度的防控措施，謹慎動用全 封閉式的網格化管理辦法; 二是對可以明確病例來 源、感染途徑和運動軌跡等信息的特定病例采取必 要的隔離措施，減少不必要的防控范圍和資源動用; 三是當出現多個無法確定感染源的病例時可采取封 閉式的社區網格化管理，避免對外輸出和對內擴散; 四是通過社區政務服務平臺、微信群等途徑及時公 開病例信息，以可視化圖表的方式向社區居民傳播 病例的感染源頭、活動路線等信息，降低社區居民感 染的概率。

　　2. 專業化社區公共衛生應急管理機構和社區公 共衛生醫療機構是社區開展循證實踐的有力支撐。 現階段，社區公共衛生事件防控隊伍以社區干部、社 區工作者、公安干警等為主，社區公共衛生工作以日 常衛生檢查、鼠藥蟑螂藥發放等為主，社區衛生醫療 診治以免疫接種、常見病、多發病等為主，存在專業 性不強、工作形式單一、應對能力不足等現實問題。 要從健全社區公共衛生委員會和強化社區衛生服務 中心的公共衛生應對能力入手，既要發揮社區組織、 社區居民的專業優勢，又要推動形成公立醫院、社區 衛生服務中心、私人診所聯動防御機制，在群策群 力、群防群治的基礎上確保循證實踐工作的科學有 序開展。

　　一方面，要推動形成社區公共衛生委員會 運轉的長效運轉機制。一是要以社區所轄醫療衛生 企業的專業人才和社區內居住的在職、離退休專業 醫護人員為主體，突出積極性和精力能力并重的選 舉原則; 二是要定期組織開展公共衛生事件應急演 練等專項工作，做好公共衛生事件應急預案和公共 衛生事件防治當中的心理服務等專職工作，落實工 作考核制度; 三是建立健全在人員配備、宣傳教育、 物資儲備等方面的專項經費制度和公共衛生物資捐 助管理辦法，實行專戶儲存、專人管理、專賬核算、專 項公開。

　　另一方面，要通過國家、政府撥款和社會組 織扶持以及自籌經費等方式強化社區衛生服務中心 和社區私人診所的公共衛生事件監測能力，推動形 成中央、地方、社區等三方聯動的公共衛生事件預警 機制，要在通盤考量社區風險性、脆弱性等現實因素 的基礎上，重點設立一批具有傳染病隔離設施、診療 條件和轉運能力的社區服務中心，堅持平戰結合、專 長兼備等要求，提高基層公共衛生防控資源的配置適宜度。

　　3. 要立足于社區應急管理工作的現實困境，建 立健全工作落實機制，推動循證實踐工作的有序開 展。毛澤東主席曾在《駁第三次“左”傾路線》一文 中指出: “認識世界不是目的，認識世界的目的在于 改造世界。”精準發力的目的也在于實現精確識別的 價值，通過一系列手段實現對精確識別的對標。一 是要形成“有問題必查、查問題必改”的常態局面， 要將精確識別出的問題進行系統整合、量化管理、建 冊歸檔，借助公示板、網絡平臺等途徑對外公布調查 結論、整改結果，推動社區公共衛生應急管理工作的 公開透明; 二是實行專人對接機制，在合理制定任務 清單、時間節點的基礎上分類、分層落實給個人，要 堅持專業優先、分解細化、責任明確、穩步推進、標本 兼治等基本原則; 三是要定期對整改問題“回頭看” 和對整改效果再監督，建立回溯追責機制，培育社區 干部和社區工作者的責任意識和擔當意識，補好補 嚴社區公共衛生應急管理的短板和不足。

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　　作者：曹海軍，梁 賽