這篇法學論文投稿發表了日本消費者法治建設經驗及對中國的啟示，論文通過對日本消費者法的研究，分析了日本消費者法的立法進程，得到了完善消費者法的立法經驗，對中國的消費者法帶來了一定的啟事。
 

　　[提　要]日本消費者保護政策以 《消費者基本法》為依據，形成了各部門、各社會團體和各級地方政府共同參與的全方位、多層次的消費者法治體系，卓有成效地保護消費者。日本消費者保護的法治經驗對于我國有重要的啟示。在修改 《消費者權益保護法》的今天，我國應當借鑒這些經驗，采取具體措施，全面建立并完善有中國特色的保護消費者權益的法律體系。

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　　《消費者權益保護法》(以下簡稱 “消法”)在實施了 20年之后，全國人大常委會于 2013年4月在第十二屆第二次會議上討論其第一次修正案。“消法”修正案增加了反悔權、精神損害賠償、懲罰性賠償等一系列新的保護消費者的制度，但仍存在一些不足，特別是消費者法治建設尚未達到完備的程度。“他山之石，可以攻玉”。本文研究日本消費者法的立法經驗，并為我國修改 “消法”，完善消費者法治建設提出借鑒的意見。

　　一、日本消費者法的立法進程和主要法律。

　　(一)日本消費者法的立法進程。

　　日本的消費者法以 《消費者基本法》為中心，形成了比較完備、完善的消費者法治體系。

　　1。日本消費者法的演變。

　　戰后日本在上個世紀 50年代后期至 60年代進入經濟高速發展期，隨著資本的高度積累、企業壟斷和市場競爭的加劇，單純追求經濟利益而嚴重損害消費者權益的事件層出不窮。尤其是1960年發生的假牛肉罐頭事件直接推動了 《藥品法》(1960)、《分期付款銷售法》(1961)、《不當贈品類及不當標識防止法》(1962)的制定。1965年以后，在迅速崛起的汽車行業存在大量缺陷汽車問題，引發了眾多的消費者投訴。為維護正常的社會經濟秩序、保護消費者權益，相關法律大量出臺。由于受到西方消費者運動和現代消費者權益保護理論形成的影響，尤其在美國總統肯尼迪倡導的消費者 “五權”，即消費者有獲得 “安全保障權”、“被告知權”、“自由選擇權”、“申述意見權”及 “索賠權”的背景下，日本國會于 1968年通過并正式頒布了 《消費者保護基本法》，加速了日本消費者運動的發展。

　　上個世紀 70年代，由于出現果汁飲料標識問題 (1971)，日本加快了對 《食品衛生法》

　　(1972)、《贈品標識法》 (1972)的修改;針對出現的非法傳銷問題，制定了 《上門銷售法律》

　　(1976)和 《無限連鎖鏈防止法》 (1978)。80年代，日本的食品添加物問題被曝光，以及高利貸、信用、多重債務人信用等問題，催生了規制放債業務等相關法律的制定 (1983)和 《分期付款銷售法》的修改 (1984)。從 90年代起，日本與締約、解約相關的糾紛增多，網上交易的相關問題增多，制定了 《產品責任法》(1994)、《不動產特定共同事業法》(1994)、《金融體系改革法》(1998)、《住宅質量確保促進法》 (1999)，并修改了 《上門推銷法》和 《分期付款銷售法》(1999)，以及 《貸款行業規制法》 (1973年制定，2012年最終修訂)、《出資法》 (1954年制定，2006年最終修訂)、《利息限制法》(1999)等。

　　2000年以后，日本先后制定了 《上門推銷法》(后改為 《特定商業交易法》，2012年最終修訂)、 《分期付款法》 (2000)、 《消費者合同法》 (2000)以及金融商品的銷售等相關法律(2000)。隨著網上交易相關問題日漸增多，也促成了 《電子合同法》 (2001)和 《供應商責任限制法》(2001)的制定。這一階段日本也曾出現所謂的 “鈴響即掛的電話詐騙”案件，為此制定了 《垃圾郵件防止法》(2002)。①。

　　2。日本 《消費者基本法》的修改。

　　日本消費者保護政策以 《消費者基本法》②為依據，規定了國家、地方政府和經營者各自應當承擔的責任及消費者的權利和地位，形成了各部門、各社會團體和各級地方政府共同參與的全方位、多層次的消費者保護體系。其中，國家負責制定和實施有關保護消費者的方針政策，地方政府則根據國家政策進一步制定和執行適用于該地區的具體政策，經營者則應遵守相關政策，進行自我規制，確保安全、合理地提供商品和服務。

　　日本的 《消費者保護基本法》 (1988年)是日本保護消費者權益的基本法律依據。隨著時代的發展，為應對更多新的情況，2003年經過第 35屆消費者保護會議及第 19屆國民生活審議會討論，于 2004年進行修法，修改為 《消費者基本法》。此次修法的主要特點，是對消費者的定位由過去的被保護的消費者轉變為自立的消費者，從側重保護到 “幫助其自立”，從偏向于保護弱者到 “照顧到不同消費者的年齡和特點”，明確了消費者政策的理念、行政機關和經營者的責任以及消費者發揮的作用等，同時也探討了相關政策的制定、投訴的處理、糾紛的解決和體制的改革等相關問題。

　　日本的這次修法，主要是出于認為消費者不再只是被政府庇護的對象，而是權利的主體，表明了對消費者的 “行政保護”開始向 “行政支援”轉變。修改前的 《消費者保護基本法》要求政府按照經濟社會的發展，制定、實施消費者保護政策，積極介入市場，保護消費者。修改后的《消費者基本法》把消費者自立作為基本理念，認為消費者政策的推進必須以 “尊重消費者的權利”和 “支援消費者的自立”為基本原則，并在 “滿足消費生活需要權”和 “確保健康生活環境權”的基礎上，明確了安全的確保、選擇機會的確保、信息的提供、教育機會的確保、受害消費者的救濟和消費者意見的反映等 6項基本權利。

　　(二)現行日本消費者法的主要法律③。

　　日本的 《消費者基本法》是基礎性法律，僅對國家、地方公共團體和企業的基本責任進行規定，與其他法律如 《反壟斷法》、《訪問銷售法》、《關于特定商品等委托交易合同的法律》以及一系列直接的、間接的保護消費者的法律、法規，共同形成了一個有機的法律體系。該法還建立了完整的產品質量保證體系和消費者權益保障機制，規定了產品 “召回”等制度。

　　日本的 《消費者合同法》④的最大特點，是強化消費者的特殊身份，給予消費者在交易中有利的地位，使消費者和經營者在交易關系中更加平等，以減少消費交易中的侵權現象。同時設定了新的規則，能更好地解決消費者合同爭議。當消費者被合同內容誤導或受到企業某些行為的誤導時，該法案能夠促使消費者免受該合同的約束，并宣告對消費者不公平的合同條款歸于無效。該法規定不當的勸誘行為構成侵權行為，包括虛假陳述、提供確定性判斷、不告知有損利益的事實、上門推銷不肯告辭、阻礙消費者離去等，應當承擔法律責任。規定使用不當的合同條款也構成侵權行為，包括經營者的損害賠償責任免除條款、消費者支付違約金等的預設條款、單方損害消費者利益的條款等，應當承擔法律責任。

　　日本的 《產品責任法》⑤規定，缺陷產品造成人的生命、身體或財產受到損失，受害者可以對制造公司等請求損害賠償，有效防止損害消費者及救助受害的消費者，旨在提高國民生活的水平，促進國民經濟的健全發展;實施包括健全替代爭議處理程序、強化收集與提供產品瑕疵信息以及產品安全教育的改進等多項措施;使消費者、政府、商家三者之間的權利和義務關系變為消費者和商家之間的關系，體現了私權自治原則，簡化了索賠程序，提高了商家的責任。

　　日本的 《無限連鎖鏈防止法》⑥是為了規制日本的直銷活動設立的。所謂 “無限連鎖鏈”就是傳銷，是指貢獻金錢物品的參加者無限地增加，最初加入的成員的位次在先，以后參加者以兩倍以上的倍率連鎖式和階段式的遞增，后來參加者的位次根據其參加的順序排在后面。位次在先的成員從位次在后的成員所繳納的金錢中得到高于自己所貢獻的金額或數量的金錢物品。“無限連鎖鏈”是指以上所述為內容的金錢物品的分配組織。由于 1965年日本內村健一在熊本市成立的 “天下一家會”進行金字塔式傳銷活動，造成了惡劣影響，促進了該法的出臺。

　　日本的 《公益通報者保護法》⑦是保護告密者的法律，對于職場上發現了一定的犯罪行為，通報勞動機構內部、管轄行政機關、媒體、消費者團體等機構者予以保護，嚴禁企業和團隊對通報者進行解雇或其他不利處分。

　　日本的 《個人信息保護法》是以個人信息的有效利用與個人信息保護為宗旨，確立了個人信息保護的基本原則及方針，明確了國家及地方公共團體的責任義務以及使用個人信息的企事業應遵守的義務。日本個人信息保護的法律體系主要包括三個部分：(1)規定國家基本法 《個人信息保護法》⑧，體現了立法的基本理念、國家及地方公共團體的責任義務和政策以及基本方針的制定等，同時規定了獲取個人信息的經營者的義務等; (2)對民間部門的規定，主要采取主管大臣制，制定了針對各個經營領域的不同方針;(3)對公共部門的規定，包括 《行政機關所持有之個人信息保護法》、《獨立行政法人所持有之個人信息保護法》、《各地方公共團體制定的個人信息保護條例》等法律、法規。⑨。

　　日本在 2009年通過了消費者廳相關三法案，包括 《消費者安全法》、《消費者廳及消費者委員會設置法》、《消費者廳設置法案的實施相關的法律整合法》。《消費者廳及消費者委員會設置法》屬于組織法，主要規定了消費者廳作為內閣府設置機構的主要任務、掌管事務，并設置了消費者委員會，作為政府的監督、咨詢機構。《消費者安全法》和 《相關的法律整合法》屬于作用法。《相關的法律整合法》將過去由各省、廳管理的標識、交易、安全等相關法律改為由消費者廳移管、共管，包括與標識有關的法律如 《贈品標識法》、 《日本農業標準法》、 《食品衛生法》等，與交易有關的法律如 《特定商業交易法》、《特定電子郵件法》、《貸款業法》、《分期付款銷售法》、 《住宅建設業法》、 《旅游業法》等，與安全有關的法律如 《消費者生活用品安全法》等。《消費者安全法》規定各都道府縣必須設置消費生活中心，明確了基本方針的制定、地方自治體的事務 (意見咨詢、調解等)、消費者事故相關信息的收集、消費者受害的防止措施(公布、措施要求、對經營者的勸告、命令等)。⑩二、日本消費者法治體系的基本特色。

　　經過五十多年的建設，日本已經形成了比較完善的消費者法治體系。其基本特色有以下幾個方面：

　　(一)建立強大的行政指導。

　　日本的消費者制度最大的特點，是以強大的行政指導為中心，政府依據法律、法規對企業以及消費者團體進行指導。行政指導是行政機關在其所管轄事務的范圍內，對于特定的人、企業、社會團體等，運用非強制性手段，獲得相對人的同意或協助，指導行政相對人采取或不采取某種行為，以實現一定行政目的的行為，通常采用說服、教育、示范、勸告、建議等非強制性手段和方法。地方消費者保護機構經常舉辦有利于啟發消費者自主意識的講座和展覽，搜集和提供消費者信息，處理與消費生活有關的咨詢和投訴以及進行商品檢測。政府堅持 《消費者基本法》規定的基本理念，即 “對消費者提供必要的信息及教育機會”是消費者應當享有的權利，指明消費者應當努力學習有關消費生活的必要知識，收集必要信息，開展自主、合理的行動;提出國家及地方公共團體應當充實有關消費生活的教育活動。日本重視在學校、地方、職場、家庭等場合開展體系化、綜合性的消費者教育啟發活動，具體內容涵蓋了食品、法律、環保、金融、媒體認知等各個領域。教育對象遍布各個年齡層，旨在培養遠離受害和事故的、成為消費經濟主體的以及為解決社會性課題做出貢獻的消費者。

　　(二)制定周密的 “消費者基本計劃”。�灐断�費者基本法》作為消費者政策的基本理念，提出了 “對消費者權利的尊重”及 “對消費者自立的支援”，同時作為具體實現該基本理念的手段，政府制定了長期貫徹的消費者政策大綱即 “消費者基本計劃”。日本政府為實現推進消費者政策的計劃性和一體性，在 2010年 3月 30日的內閣會議上確定了 “消費者基本計劃”(該計劃是第二代計劃，第一代計劃制定于 2005年 4月8日)。“消費者基本計劃”以2010年4月到2015年3月的5年間為對象，總論寫明了 “消費者基本計劃”制定的宗旨、消費者政策的基本方向、 “消費者基本計劃”的驗證、評價、監督。

　　分論提出各府省廳等應著力推進的 171項具體對策。“消費者基本計劃”規定的消費者政策的基本性框架和主要課題包括：對消費者權利的尊重和消費者自立的支援;與地方公共團體、消費者團體等聯合協作，確保提高消費者政策的有效性;對經濟社會發展的對策。

　　(三)實行卓有實效的消費者團體訴訟制度。

　　消費者團體訴訟制度是允許特定的消費者團體享有對經營者不正當行為提出請求停止侵害權，其目的在于抑制經營者的不法行為，保護消費者。該制度創設于 2006年 《消費者合同法》修改后，從 2007年 6月開始實施，2008年進行修改。《贈品標識法》、《特定交易法》也分別于2009年 4月 1日和同年 12月 1日引入該制度，對 “誤解為優質”、“誤解為有利”的不當標識及特定商業交易的不正當行為也可以請求停止侵害。

　　經營者對不特定且對多數的消費者進行 《消費者合同法》第4條第1項到第3項規定的不正當勸誘行為，或者請求履行該法第 8條到第 10條規定的有不正當合同條款的合同，或者實際履行以及有可能履行該承諾的意思表示時，適格消費者團體有權請求停止或預防該行為的發生，或者請求對該行為的停止或預防采取必要措施 (第 12條)，進行團體訴訟，維護消費者權益。如果以謀求該適格消費者團體或第三人的不正當利益，或者以加害該請求涉及的對象為目的時，不能提起消費者團體訴訟。對于適格消費者團體的認定由日本內閣總理大臣進行。

　　(四)設置周到的消費者生活咨詢制度。

　　日本的獨立行政法人國民生活中心是致力于穩定及提高國民生活質量，在提供與國民生活相關的信息及進行調查研究的同時，依照 《獨立行政法人國民生活中心法》 (2002年)解決重要的消費者糾紛。國民生活中心及全國消費者生活中心等受理的咨詢案件，根據日本全國消費生活情報系統 (簡稱 PIO-NET，PracticallivingInformationOnlineNetwork)掌握的有關產品事故的消費生活咨詢案件，2008年為 12109件 (約為總咨詢數量的 1��3%)，其中產生損害擴大的案件有6599件 (約為總咨詢數量的 0��7%)。從 2009年 9月國民生活中心公布的情況來看，2008年國民生活中心及各地消費生活中心受理的有關消費者合同的消費者生活咨詢共有 947623件，其中關于 “銷售方法”咨詢案件有 368104件，關于 “締約、解約”的有 759288件，此外還有大量關于經營者的 “不當勸誘”和 “不當合同條款”等不正當營銷方法的咨詢案件。

　　(五)配置合理的消費者行政及相關機構。

　　1。國家體制———消費者廳及各相關省廳和消費者委員會。

　　2009年 9月 1日 《消費者廳及消費者委員會設置法》開始施行，消費者廳、消費者委員會正式成立，直屬于內閣府，主要負責實施保護消費者的各項法規以及行政管理工作，統一承擔原先由各相關省廳分別管轄的有關消費者權益保護的各種行政事務，包括產品事故的原因調查以及防止同樣問題再次發生等。消費者廳為解決消費者問題設立了規劃調整消費者行政的職能部門和負責執行特定商品交易法、獎品標識法等法令的事務部門。日本厚生勞動省等已將諸如食品標識業務和特定保健食品的管理等工作，全部移交消費者廳負責。日本的消費者委員會是內閣府下設的獨立第三方機構，其地位相當于內閣府的審議會，負責監督消費者廳及與消費者行政有關的各中央省廳，獨立調查審議與消費者權益保護有關的各種事務，對于內閣總理大臣、消費者廳長官及各相關省廳的主管大臣提出的與消費者行政有關的各種問詢提供解答和建議。

　　2。地方公共團體體制———消費生活中心。

　　根據日本消費者安全法的規定，為了接受消費者的投訴、咨詢、建議及各種信息反饋，各都、道、府、縣都必須設置消費生活中心，下屬的各市、町、村也負有努力設置消費生活中心的義務。截止 2012年 4月 1日日本全國設立了 721處消費生活中心，各市、區、町、村 (除政令市外)設立消費生活咨詢窗口 1603處 (設置率 93��1%)。

　　這些消費生活中心每周至少開放咨詢窗口 4天以上，配備具有專業知識和經驗的人員進行接待，接受消費者投訴意見，開展消費行為指導等工作。自 2010年 1月起日本政府還開通了一條全國通用的消費者熱線，可直接連接到各地方的消費生活中心。

　　3。獨立行政法人國民生活中心。

　　隨著經濟環境的變化，日本的消費者政策也正逐步集中于改善消費環境、提高消費者自我保護能力等方面。日本國民生活中心是政府性組織，最初作為特殊法人設立于 1970年 10月，2003年 10月根據 《獨立行政法人國民生活中心法》重新組織并成立了獨立行政法人國民生活中心，負責與全國各地方消費者中心合作，收集分析消費信息、開展產品傷害調查、提供消費行為咨詢、進行商品檢測、開展教育研修、警示通報說明、調解相關糾紛等。

　　4。經合組織消費者政策委員會。

　　經合組織消費者政策委員會 (OECD/CCP，CommitteeonConsumerPolicy)，于 1969年 11月由聯合國經合組織設立，在消費者政策委員會上各加盟國探討消費者問題，致力于在消費者政策領域強化和發展加盟國之間的合作，也為各國消費者政策的進步作出貢獻。

　　5。民間機構和團體一般社團法人全國消費者團體聯絡會瑏瑧�炛荚诖_立并保護消費者的權利，聯絡全國消費者組織協同合作，促進消費者運動。截止 2012年 10月其成員包括 24個消費者組織的中央團體等及 23個地方消費者聯絡組織，例如公益社團法人日本消費生活顧問與咨詢協會、財團法人日本消費者協會、消費者聯盟、日本生活協同組合聯合會、全國消費者協會聯合會及各地消費者團體聯絡會等。其中，公益社團法人日本消費生活顧問與咨詢協會 (NACS)瑏瑨�炇� 2011年 4月新公益法人制度施行后第一個被認定為公益社團法人的消費者團體，作為日本最大的消費生活相關的專家集團指導著日本的消費生活。日本消費者協會瑏瑩�炇� 1961年 9月成立的公益法人，旨在開展消費者啟發活動，提供必需的法律、制度相關知識和改善生活的各種信息，培養該領域的優秀人才，提高消費者行為能力等。而消費者聯盟是于 1974年 5月成立的民間組織，2006年成為特定非盈利活動法人，通過調查研究向一般消費者提供相關統計信息，向相關政府部門進言獻策，并監督企業侵犯消費者權益的不法行為。

　　三、我國建設完善的消費者法治體系應當突出解決的幾個問題。

　　日本消費者法制建設的上述特點，恰好都是我國消費者法治建設的弱項。對此，應當借助“消法”修法的機會，借鑒日本的經驗，建立卓有成效的消費者法治體系。

　　(一)建立完善的消費者保護法律體系。

　　比較中國和日本的消費者法治建設，最基本的差距在于，日本有完善、完整的消費者法體系，而我國消費者法內容單一，只有一部 “消法”，沒有形成體系。

　　日本的消費者法治建設是從1960年開始的，至今已經有50多年的歷史，建立了以 《消費者基本法》為核心，眾多法律共同組成的消費者法律體系。50多年中，日本在制定了 《消費者基本法》之外，每逢發生重大的消費者事件，立法者都會制定相應的法律作為應對措施，并且不斷修改直至完善。經過 50多年的積累，日本已經形成了今天的消費者法制成果，能夠充分發揮保護消費者的法律功能。

　　對比起來，我國自從 1993年制定 “消法”之后，20年來，并沒有增加新的消費者法，也沒有對 “消法”進行過修改、補充，直至目前才進入修法程序。應當說，我國 “消法”屬于消費者基本法的性質。順應我國消費者保護的實踐，應當相應制定有關的消費者保護的部門法或者單行法，形成以 “消法”為核心的、完善的、完備的消費者保護法律體系。對于消費者保護的基本法，也應當不斷修訂、補充，使其不斷完善，以更好地保護消費者。可是，面對我國比比皆是的消費者被侵害的重大、突發、受害人眾多的案件，例如 “大頭娃娃案”、“三鹿奶粉案”、“地溝油案”、“蘇丹紅案”等，不僅沒有一次像日本那樣制定緊急應對法，而是以不變應萬變，一部法律打天下;而且一打就是 20年，“消法”未作任何修改。這種立法的 “穩定”，不適應消費者運動瞬息萬變的形勢，不利于保護消費者，不是正常的立法。

　　我國的消費者立法應當借鑒日本以及其他各國的立法經驗，立法機關應當貼近社會生活，順時應勢，發現和反映消費者運動的實際需要，及時制定新的法律，而不是脫離實際，閉門造法。

　　在保持消費者基本法穩定的基礎上，隨著消費者保護的需要和典型事件的發生，不斷制定切合消費者保護實際的單行消費者法，應對具體問題，保護好消費者權益。長期積累，形成完整、完備的消費者法律體系，使其在國家法律體系中具有更重要的地位，能夠發揮更大的作用。

　　(二)制定完善的消費者發展計劃。

　　消費者法制建設的一個重要環節，是制定先進的、卓有成效的消費者發展計劃。目前，我國消費者保護著重于立法和救濟，缺少基本的消費者發展計劃，缺少必要的教育和引導。日本政府在消費者法治建設中，以 《消費者基本法》規定的對消費者權利的尊重及對消費者自立的支援基本政策精神為依據，制定作為具體實現該基本理念手段的 “消費者基本計劃”，作為長期貫徹的消費者政策大綱，規定消費者基本計劃的宗旨、政策基本方向，引導消費者認識自己的權利，保護自己的權利。

　　缺少對消費者教育和引導的消費者法治，是不完備的消費者法治。原因在于，消費者法只強調對消費者賦權和侵權的救濟，是就事論事的法治，是頭疼醫頭腳疼醫腳的法治。只有制定完善的消費者發展計劃，不僅使立法和救濟跟上時代要求，更要引導、啟發尊重消費者權利、對消費者行動進行行政支援、促使消費者自立和勇于保護自己的權利，指明消費者應當努力學習有關消費生活的必要知識，收集必要信息，開展自主、合理的行動;提出國家及地方公共團體應當充實有關消費生活的教育活動，讓保護消費者成為社會的共識，并且調動一切必要手段保護消費者，才能建成完善的消費者法治。我國應當借鑒日本政府的經驗，像制定和實施國民經濟發展五年計劃一樣，制定消費者發展的五年計劃，或者把消費者發展計劃納入國民經濟發展五年計劃之中，以政府的強制力推廣實施，必將改變依靠 “消法”單打獨斗的局面，對消費者運動的發展發生重大影響，真正實現政府保護消費者的職能，實現社會尊重消費者的目標。

　　(三)設置強大的消費者行政。

　　《“消法”修正案 (草案)》第一次審議稿第 32條 (原第 28條)規定的是消費者行政，其內容沒有修改，仍是各級工商行政管理部門和其他有關行政部門是消費者保護的主管機關，實行分散管理，“在各自的職責范圍內，采取措施，保護消費者的合法權益”。這樣的消費者行政被稱作 “九龍治水”，其缺陷在于：第一，九龍治水沒有首領，因此等于沒有行政機關主管，各部門自行其是或者不行 “其事”;第二，確定的法定消費者保護機構是工商行政管理部門，地位低，且消費者保護機構僅僅是內設的一個司、處、科、股級的機構，沒有獨立的地位，充其量是一條 “小蛇”，無力協調 “九龍”;第三，缺少必要的監督咨詢機構，即使依法成立消費者協會，在 “官本位”的政治格局下，只能完全聽命于工商行政管理部門的指揮棒，不得脫離政府領帶而 “造次”;第四，組織機構人員奇缺，國家工商行政管理總局的消費者保護局僅有 15個編制，其他各級地方的消費者保護機構的編制更少，不能勝任保護消費者的需要。

　　日本政府為不斷適應日本國情及社會的發展，及時采取新的對策，建立相當高規格的消費者行政機構，比起中國 “九龍治水”的消費者行政，能夠更積極、更高效地處理好消費者與經營者的關系，保證社會的穩定發展。借鑒日本設置消費者廳，以及消費者保護以行政指導為中心的經驗，我國消費者權益保護法應當廢止 “九龍治水”的消費者行政模式。我們的意見是：第一，將國家食品安全委員會改造為消費者安全委員會。為了應對食品安全的急迫需要，國家及時建立了食品安全委員會，全面領導食品安全問題。這是一個應急的辦法。食品安全也是消費者安全。

　　與其建立一個食品安全委員會，毋寧改造成為一個消費者安全委員會，由國務院副總理作為主任委員，領導全國的消費者保護工作，協調各部委的保護消費者的行動。如此改造，既不需要增加新的編制和官員，又能夠全面領導和協調消費者保護問題，是一個最佳的選擇。第二，建立消費者主管部門。“消法”應當在 “消法”修正案第 32條明確規定中央政府建立消費者部，或者確定由一個部主管這項工作，在部的名稱上標明 “某某與消費者部”，強化消費者行政的地位和權力，結束 “九龍治水”的消費者行政。第三，明確規定消費者部或者 “某某與消費者部”的行政編制，借鑒日本消費者廳 210余人編制的經驗，為消費者行政部門增加編制，改變目前消費者行政的軟弱、無力的狀態。第四， “消法”修正案應當規定地方各級人民政府設置相應的機構，并設置消費者保護官，有權力直接解決消費者保護的具體問題，制裁違法經營者。

　　(四)建立強有力的消費者團體和組織。

　　《“消法”修正案 (草案)》第一次審議稿關于消費者組織性質的規定，沒有進行修改，第36條 (原第 31條)仍然堅持 “消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會團體”的規定，只是在第 37條 (原第 32條)增加規定了消協的 “引導節約資源和保護環境的合理消費，提高消費者維護自身權益的能力”、“參與制定有關消費者權益的法律、法規和強制性標準”以及 “依照本法提起訴訟”的職能的規定。這樣的修改是不夠的。鑒于我國消費者協會的地位不高、力量不足、職能不強等現狀，修正案應當進行更大力度的修訂：第一， “消法”修正案應當將消費者協會的名稱改變為消費者保護委員會，確定其更高的社會地位;第二，“消法”修正案應當特別賦予消協或者消保會以監督政府消費者行政的職能，改變消協或者消保會在工商局消費者部門指導下工作的現狀，而應當成為政府消費者行政的監督者和咨詢機構，有權監督政府消費者行政的行為，提出加強消費者行政的建議，改變消費者行政與消協或者消保會的 “父子”關系，使之真正成為代表消費者、維護消費者權利、監督政府消費者行政的社會團體;第三， “消法”修正案不僅應當維持原第 32條第 2款關于“各級人民政府對消費者協會履行職能應當予以支持”的要求，更要明確各級人民政府應當保障對消協或者消保會必要的活動經費資金;第四，“消法”修正案應當明確規定鼓勵設立其他消費者組織并開展工作，改變消協或者消保會單打獨斗的孤立局面。

　　(五)全面開展消費者保護咨詢。

　　相比之下，我國的消費者保護咨詢顯得更為薄弱。首先，我國的消費者咨詢集中在 “3·15”一天，在消費者日這一天，各地消費者協會都會走上街頭，接待消費者的咨詢，但是消費者日一過，不再有普遍的消費者咨詢。其次，在消協之外不存在專門的消費者咨詢機構，而消費者協會的人員編制、工作職能等使其無法應對龐大的、數量極多的消費者咨詢。由于缺乏必要的消費者咨詢，消費者受到損害無法獲得及時、有效的咨詢，更多的受害消費者只能忍氣吞聲，“咽下這口氣”，不了了之。這樣的消費者咨詢現狀不能適應我國這樣一個消費者大國、侵害消費者問題嚴重的現實需要。

　　“消法”修正案應當在消費者行政的條款之下，規定設立具有獨立法人資格的全國性消費者咨詢機構，各地普遍建立消費者咨詢中心。由政府撥款建立，類似于日本的國民生活中心那樣，致力于穩定及提高國民生活質量，對消費者提供及時、有效的咨詢服務，引導消費者正確行使權利，保護自己的權利。

　　(六)全面開展消費者團體訴訟。

　　根據日本的經驗以及其他國家和地區的經驗，適格的消費者團體開展團體訴訟，是維護消費者合法權益的最佳的訴訟手段。《“消法”修正案 (草案)》第一次審議稿盡管增加了消協 “依照本法提起訴訟”的職能，但這里所稱的提起訴訟是指新修訂的 《民事訴訟法》第 55條規定的公益訴訟，而不是指團體訴訟。《民事訴訟法》第 52條和第 53條分別規定了代表人訴訟和集團訴訟制度，但并沒有規定消費者組織提起消費者團體訴訟的職能，消協或者其他消費者組織無法依照這樣的規定，向法院提出團體訴訟。而且在司法實踐中存在為了 “維穩”而不得適用代表人訴訟和集團訴訟的不成文規定，限制當事人訴訟權利的做法。因此，對于那些損害眾多消費者權益，而每一個人的訴訟金額較小，消費者不愿意提起訴訟維權的案件，消費者無法通過訴訟維護眾多消費者的權益，不僅不能維護消費者的權益，而且放縱了侵害眾多消費者權益的不法商家。“消法”修正案應當在消費者組織的起訴職能的規定中特別明確規定，消費者協會有權依照本法的規定和 《民事訴訟法》第 52條、第 53條和第 55條關于代表人訴訟、集團訴訟和公益訴訟的規定，向法院提起訴訟。消協或者消保會提起前兩種訴訟的作用將會更大，對于維護消費者權益具有更為重要的意義，必須予以肯定。

　　推薦期刊：《邊緣法學論壇》是由江西省邊緣法學研究會《邊緣法學論壇》作為連續出版物的一本書代刊形式的專業性學術雜志 。