港口水域礙航養殖給通航安全和港口生產帶來安全危害。這篇文章首先介紹港口水域礙航養殖現狀，然后分析海事機構監管依據和執法存在的問題，最后從完善立法、最先原則、科學規劃和聯合執法四個方面提出對策建議。

　　關鍵詞：港口水域,礙航,養殖,海事監管,法律研究

　　一、港口水域礙航養殖現狀及通航安全危害

　　近年來，中國沿海港口水域存在大量違法占道、礙航、養殖、捕撈問題。未經合理規劃的養殖和捕撈的日益增加，使港口的航道、錨地等通航水域遭到嚴重侵占，特別是在魚汛期，進出港主航道、錨地水域被大量定置漁網、浮網浮具等占據，這些捕撈漁船或設施沒有任何導、助航燈或標志，使得進出港商船的航行、錨泊十分困難，時常發生螺旋槳被纏繞甚至機損事故或者為了避讓礙航物而發生偏航導致擱淺事故。

　　非法養殖不僅有礙船舶進出港通航安全，還惡化了通航環境和導航設施。在通航水域進行大量的養殖和設置設施捕撈，通常會改變水流的流速、流向，造成航道回淤變淺，即使港口行政管理部門對航道疏浚和維護也較難進行，從而對港口安全發展和船舶安全航行造成極大威脅。除此之外，一些港口養殖戶在眼前利益驅使下偷盜和破壞導航設施，最常見的是偷盜導航設施的電池，使航標不能正常工作;還有部分漁船作業時將船舶系固在航標浮筒上，嚴重時造成導航設施移位，誤導或者妨礙船舶安全航行。

　　同時，這些非法養殖和捕撈也嚴重影響了港口工程建設進度。礙航養殖不僅影響船舶的安全航行、錨泊，破壞通航環境和導航設施，而且直接影響了正常的水上運輸和港口生產。近年來，沿海港口水域養殖礙航與占道捕撈導致水域險情多發，因漁業養殖礙航和侵占航道捕撈，轄區多次發生船舶與漁民的糾紛。在發生的險情事故和引發的經濟糾紛中，經常出現非養殖戶惡意占道阻礙“碰瓷”牟利，給港口形象造成了負面影響，部分船方為避免此類糾紛賠償，不愿到此類港口，直接影響港口城市對外形象，對港口城市社會經濟發展造成損失。

　　二、海事監管執法依據

　　所謂“港口水域”，主要包括港池、航道與錨地。對于港口水域的違法占道礙航養殖捕撈行為，海事機構依據《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《海上交通安全法》)和《中華人民共和國港口法》(以下簡稱《港口法》)的相關規定，有權有責對其執法監管以保障船舶進出港航行安全。《海上交通安全法》第二十二條規定：“未經主管機關批準，不得在港區、錨地、航道、通航密集區以及主管機關公布的航路內設置、構筑設施或者進行其他有礙航行安全的活動。對在上述區域內擅自設置、構筑的設施，主管機關有權責令其所有人限期搬遷或拆除。”而根據本法第三條，主管機關即前身為港務監督機構的海事機構。

　　《中華人民共和國海上航行警告和航行通告管理規定》(以下簡稱《航行警告和航行通告》)第五條和第十七條都有明確規定和罰則。《港口法》第三十七條規定：“禁止在港口水域內從事養殖、種植活動。”第五十四條規定：“在港口水域內從事養殖、種植活動的，由海事管理機構責令限期改正;逾期不改正的，強制拆除養殖、種植設施，拆除費用由違法行為人承擔;可以處一萬元以下罰款。”

　　此外，依據交通運輸部規章《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》第二條、第五條和第三十三條的規定，海事機構對沒有取得許可、可能影響通航安全的捕撈養殖等水上水下活動，應當責令其立即停止施工作業，責令限期改正，并處五千元以上三萬元以下的罰款。處罰金額超出了法律規定的幅度范圍。而另一部交通運輸部規章《航行警告和航行通告》第三條、第五條和第十七條，也明確了進行其他影響海上航行和作業安全的活動，海事機構應責令其停止活動，并可以處二千元以下罰款。

　　綜合上述法律及部門規章，海事機構對管轄水域的違法占道礙航養殖捕撈行為負有監管職責，應當責令行為人停止該違法行為，特別是《港口法》第五十四條還賦予了海事機構行政強制執行的權力，為強制拆除礙航漁網、漁具提供了法律支撐，監管措施更加有力、到位。

　　三、海事監管執法問題與分析

　　由于存在多個海上執法部門，法律法規的規定存在一定程度的交叉，港口水域的違法占道礙航養殖捕撈的管轄問題也同樣因此變得復雜。前文列舉的法律及規章已明確應由海事機構主管，而《中華人民共和國航道法》(以下簡稱《航道法》)和《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》)卻有著不同的規定。《航道法》第三十五條規定，“禁止在航道內設置漁具或者水產養殖設施。”第四十二條規定,“由負責航道管理的部門責令改正，對單位處五萬元以下罰款，對個人處二千元以下罰款;造成損失的，依法承擔賠償責任。”

　　上述條款明確了航道養殖與捕撈問題的管轄機關是航道管理部門。而對于航道與港口水域的關系，對比《航道法》第二條“本法所稱航道，是指中華人民共和國領域內的江河、湖泊等內陸水域中可以供船舶通航的通道，以及內海、領海中經建設、養護可以供船舶通航的通道”與《港口法》第三條定義的港口“是指具有船舶進出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運、儲存等功能，具有相應的碼頭設施，由一定范圍的水域和陸域組成的區域”，可知二者是一種有交叉但不隸屬的關系，港口水域內存在航道，但航道不局限于港口水域內。

　　因此，在港口水域內的航道中，如果存在養殖與捕撈現象，則航道管理部門和海事機構均有管轄權。《漁業法》第四十條規定，“未依法取得養殖證或者超越養殖證許可范圍在全民所有的水域從事養殖生產，妨礙航運、行洪的，責令限期拆除養殖設施，可以并處一萬元以下的罰款。”而根據本法第六條主管機關是漁業行政部門。也因此，在港口水域內如出現該法第四十條規定的情形，漁業行政部門和海事機構也都有管轄權。

　　甚至于，如前述違法占道礙航養殖捕撈行為是在港口水域的航道內發生，則監管機構還包括了航道管理部門。在解決管轄權沖突的問題上，通常是報請共同的上一級行政機關指定管轄，但航道管理部門和漁業行政部門屬于屬地管理，由地方政府直接管理;海事機構則是垂直管理，接受上級海事機構的直接領導，三個行政主體共同的上一級行政機關是國務院。然而個案情形紛繁復雜、各不相同，勢必不可能都由國務院指定管轄，因此港口水域違法占道礙航養殖捕撈的管轄權沖突問題也就懸而未決，帶來了極大的監管隱患，極有可能出現漁業、航道、海事部門相互推諉或者爭奪管轄的局面，或造成監管上的真空，或導致行政管理資源的浪費。

　　四、對策研究

　　為妥善解決行政管轄沖突，盡職履行監管義務，杜絕港口水域違法占道礙航養殖捕撈，保障船舶通航安全，筆者在此拋磚引玉，提出以下三種解決思路：

　　1.完善立法，明確管轄

　　港口水域違法占道礙航養殖捕撈之所以出現管轄權沖突，乃是因為《海上交通安全法》《港口法》《航道法》《漁業法》等多部法律確定的對這一問題的行政主管機關不一致，職能分工不統一所致。雖然這幾部同一效力等級的法律同屬全國人大立法，但考慮到立法歷史背景及立法技術所限，在制定某部法律時往往更關注自身框架內容的完善，而容易忽略與其他法律條文的沖突，立法難以盡善盡美，這也正是不斷修法的必要之所在。

　　完善立法，明確管轄，是一種根源性的解決方式。就上述現行法律而言，航道管理部門的管轄范圍只限于航道，難以全面覆蓋整個港口水域，不能滿足監管需求;而港口水域違法占道礙航養殖捕撈行為破壞的法律關系客體是水上航行安全，由此指向了保障水上航行安全的法律關系主體——海事機構，將海事機構明確為管轄機關也就順理成章，此外，相較于另外兩個部門，只有海事機構具有強制執行的權力，更能保障行政處理決定的實際有效執行;但假如站在全局性層面考慮全國水域的違法占道礙航養殖捕撈問題，則能夠主管全民所有的水域的海洋漁業部門更適宜作為管轄機關。

　　從水域功能權限的劃分、受理養殖行政許可的申請、對未依法許可或者超越許可范圍從事養殖生產的處罰這整個行政環節來看，均屬于海洋漁業部門的職責范圍，因而其作為管轄機關也就更能從整體流程上控制港口乃至于全民水域的違法占道礙航養殖捕撈問題。

　　2.最先原則，排他管轄

　　三個行政執法部門按照“誰先發現，誰處置”原則進行處理，同時，因處罰形式都是責令停止違法行為和罰款，還應遵循“一事不再罰”原則，其他行政執法部門不再對該違法行為重復處理。也就是說，當海事、海洋漁業、航道管理其中一個部門依職權對某一具體的港口水域內違法占道礙航養殖捕撈行為作出處理后，其他部門將不再重復處罰。

　　在實際執法過程中，三家行政機關需要建立通信機制，將監管處理情況及時通報給另兩個行政機關，防止執法資源的浪費，也避免重復處罰導致行政相對人承擔過重的違法成本而違背過罰相當的原則。但是這種方式需要各行政機關在第一時間對發現的航道內違法占道礙航養殖捕撈行為依職權進行立案處置，完善相互間的執法信息通報機制，杜絕相互推諉的懶政現象，完全依賴于各行政機關的執法主動性和自覺性，雖能解決“都管”的問題，卻難以避免“都不管”的監管漏洞。

　　3.科學規劃，安全發展

　　湄洲灣港區基本上屬于“先漁后港(航)”的情況，漁業養殖、捕撈關系著當地漁民生計問題，在開展漁業養殖捕撈礙航整治的同時，充分考慮漁業養殖用海需求，優化調整漁業養殖用海規劃，引導漁民合法合規養殖作業。在湄洲灣港口通航規劃時，建議湄洲灣港口管理局等港口相關部門抓緊開展現有錨地容量及功能的評估，科學規劃港內錨地設置，并結合抵港船型、船種等實際需求，按照相關規范、標準，就錨地功能作進一步的明確，消除危險品船舶與其他船舶混用錨地的安全隱患。

　　4.聯動執法，共同管轄

　　在現有執法現狀下，通過協調地方政府組織海洋漁業、航道行政管理等有關部門成立整治工作小組，形成“政府牽頭、部門聯動”的工作機制，簽訂水上安全合作協議，聯合整治港口水域違法占道礙航養殖捕撈問題，定期組織聯席會議和海上綜合執法活動，實現共同管轄。建議根據由當地人民政府政府牽頭組織聯合清障，保障航道暢通對未按要求及時拆除的非法養殖，由沿海各縣市(區)政府牽頭，港口、海洋漁業、海事、邊防、海警等相關涉海部門聯合進行強制清理，規范漁船、小型船舶在港內捕魚、航行行為。

　　還可以充分發揮海洋漁業部門的海域確權職能，全面掌握港口違法占道礙航養殖捕撈情況，進行精準打擊;同時有效行使海事機構的強制執行權，對逾期不改正的進行強制拆除礙航漁網、漁具，保障執行到位。

　　總體而言，此種方式能夠提高執法效率和實現海上行政執法資源合理配置，最大程度上解決涉海部門職能交叉、多頭執法、效能偏低、管理不到位等海上安全監管現狀。

　　參考文獻：

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