[摘要]《社會保險法》生效后，勞動保障行政部門不再享有追繳社保費的權力，而社保費征收機關尤其經辦機構所享有的此項權力來源也由勞動保障行政部門行政委托或部門規章授權轉變為法律授權，導致社保費追繳時效不再適用《勞動保障監察條例》第20條。追繳社保費的權力本身屬于行政命令和請求權，不同于屬于形成權性質的行政處罰，也不適用《行政處罰法》第29條。

　　面對立法的空白和執法司法的混亂，基于行政比例原則、現代行政程序制度和法治之要求，社保費追繳適用時效既有現實必要性，也有理論支撐。在具體立法出臺之前，為填補此項法律漏洞，基于公法之債和征收程序的相似性，可以類推適用《稅收征管法》第52條。將來《社會保險法》修改時，可以在借鑒域外經驗的基礎上，結合我國的具體實際和時效原理，構建一套具體的社保費追繳時效制度。

　　[關鍵詞]社保費追繳;責令改正;法定之債;時效制度

　　一、問題導出

　　2018年7月20日，國稅地稅征管體制發生新的調整，實行以國家稅務總局為主與省(自治區、直轄市)政府雙重領導管理體制。為提高社會保險資金征管效率，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收，并明確自2019年起，由稅務部門統一征收社會保險費。

　　方案一經公布，引發了一系列問題，其中一個最為引人注目的就是社保費的追繳期問題。①新形勢下此問題之所以引發高度關注，原因主要在于稅務部門掌握企業和個人收入信息，特別是社保費進入金稅三期系統后，漏繳、欠繳社保的行為將無處遁形。[1]

　　之后，國務院緊急發聲對各地追繳企業歷史欠繳社會保險費的工作進行規制②，在一定程度上降低了企業的擔憂和對經濟有可能引發的動蕩。不過，這似乎不排除勞動者個人投訴舉報之后，稅務機關對個別企業所展開的單獨追繳。同時在國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知(國發〔2018〕18號)的要求下，地方加強征收的沖動更是不可抑制。③

　　[2]而2018年12月24日，國家稅務總局山西省稅務局、湖北省稅務局網站已經發布的公告中均明確機關事業單位和城鄉居民養老保險交由稅務部門征收，但對企業養老保險移交事宜卻只字未提。2019年3月6日，西安市則率先規定以2019年3月為限，之前欠費繼續由各經辦機構征收，之后企業職工社保費統一移交稅務部門征收。社保費征收機關的調整一波三折，其背后體現的一個重要問題就是如何處理欠繳社保費的問題。

　　而“追繳企業歷史欠繳的社會保險費”并非完全是一個新的問題①，當下之所以如此引人注目只不過是基于此次機構改革的襯托而已。社會保險費的追繳時效能否適用《勞動保障監察條例》第20條或《行政處罰法》第29條的規定?如果不能適用，有無適用時效的必要性?在正式立法出臺之前如何從法律層面解決?將來立法如何對具體時效制度進行構建?對于這些問題，目前學界少有涉及②，而執法與司法實踐也一直存在爭議。基于此，本文將圍繞社會保險費追繳時效的適用與構建問題展開具體論述。

　　二、社會保險費追繳時效制度的現狀及后果

　　(一)我國社會保險費追繳時效制度的現狀

　　《社會保險法》立法的不明確導致執法、司法混亂。《社會保險法》對如何處理用人單位未按時足額繳納社會保險費的時效問題只字未提，《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》第29條③雖然作出了一定的規定，但是缺乏可執行性，由此導致執法和司法實踐大致呈現出了兩種態勢:一種認為對于社保費的追繳應當繼續適用《勞動保障監察條例》第20條所規定的2年的執法時效。

　　地方勞動保障監察執法實踐一般按照該規定進行追繳和處罰，絕大部分法院也認為應該遵照此條例，比如(2015)深中法行終字第564號、(2015)城中行初字第8號、(2016)粵03行終262號、(2016)粵19行終88號、(2017)冀01行終269號等。同時，還有法院認為“責令改正適用行政處罰行為的追訴原則，適用兩年查處時效的規定”，比如(2017)粵20行終390號。另外一種則認為對于社保費的追繳不應適用《勞動保障監察條例》第20條所規定的2年的執法時效。

　　原因主要在于該條規定是針對勞動保障部門對用人單位不繳納社會保險費用的監察行為而言，其他主體不應適用。比如地方經辦機構和稅務機關追繳歷史欠費往往認為沒有追訴期的限制。人力資源社會保障部對十二屆全國人大五次會議第5063號建議的答復中，就認為經辦機構接到超過《勞動保障監察條例》第20條第一款2年的追訴期投訴后，一般也按程序進行受理。

　　對能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業職工臨近退休時要求企業足額補繳欠費的問題發生。(2017)粵20行終390號案中，地稅大企業局就認為勞動行政部門的查處行為與社會保險費的征繳行為是相互獨立的，受不同的法律部門規制和約束，因此不適用此條例規定。

　　(二)追繳社會保險費時效不明導致的后果

　　《社會保險法》立法本身的不明確，導致各地法律適用依據的不統一，使得全國各地在社保費追繳時效的處理上呈現出“同案不同判”的情形，進而嚴重影響了法律秩序的統一和執法、司法的公正。

　　社保費追繳缺乏明確的時效限制，使得社保費征繳法律關系長期處于不確定的狀態，既不利于行政相對人主要是用人單位經濟生活的長期安排，影響正常的經濟生活秩序，也為征收機關選擇性執法創造了空間，極有可能造成公權力的濫用，違背平等對待原則，進而導致執法和司法腐敗。同時，受制于“權責一體”的要求，沒有時效限制，征收機關進行無限期追繳極大地提高了行政執法成本，浪費了行政資源，有違行政比例原則和行政效率原則。

　　三、現狀質疑:社會保險費追繳適用2年時效

　　(一)社保費追繳繼續適用

　　《勞動保障監察條例》第20條之質疑《社會保險法》生效前，社保費征收機關追繳社保費應當適用《勞動保障監察條例》第20條。依據《社會保險費征繳暫行條例》第6條和13條的規定，社保費既可以由稅務機關征收也可以由社保經辦機構征收，但是，追繳社保費即責令相關用人單位限期繳納和補足的權力只有勞動保障行政部門和稅務機關享有，社會保險經辦機構不享有此權力。實踐中勞動保障行政部門有時會委托社保經辦機構行使該權力。

　　隨著《社會保險稽核辦法》的制定實施，社保經辦機構原來通過“行政委托獲得的檢查、調查的權力”①轉變為通過該部門規章授權獲得的對社會保險費繳納情況進行核查的權力。同時，通過該部門規章授權還獲得了“責令被稽核對象改正的權力”。②

　　從《勞動保障監察條例》的“立法目的”③和條例本身的內容來看，勞動保障行政部門依法監察用人單位參加和繳納社會保險的內容，可以看作是對《社會保險費征繳暫行條例》第三章———勞動保障行政部門監督檢查用人單位繳費內容的具體化。依據《勞動保障監察條例》第18條的規定，勞動保障行政部門有權根據調查、檢查結果依法作出行政處罰或責令改正等處理決定。

　　而《勞動保障監察條例》第20條所規定的2年的行政執法時效即行政查處或監察時效就是能否作出行政處罰或責令改正的時效。換言之，當勞動保障行政部門發現用人單位少繳、欠繳社保費后，能否繼續追繳即責令改正是應該受到2年時效的限制的。

　　此外，需要注意的一點是，司法實踐中，有觀點認為社會保險費的稽核整改與勞動保障違法查處行為屬于不同的行政行為，因此不適用《勞動保障監察條例》2年時效的限制④，則是沒有認識到社保經辦機構本質上是在經由勞動保障行政透過部門規章即《社會保險稽核辦法》的授權而代行勞動保障行政部門的職責。對于稅務機關追繳社保費的行為，本文認為同樣應適用《勞動保障監察條例》規定的2年時效的限制。

　　原因是:第一，《社會保險費征繳暫行條例》第13條統一規定，由勞動保障行政部門或者稅務機關責令限期繳納，稅務機關行使的此項權力和勞動保障部門并無本質區別。第二，《勞動保障監察條例》效力位階屬于行政法規，基于法之安定性和妥當性以及法適用的公平性考量，有必要適用2年時效的限制。而在《社會保險法》生效后，社保費征收機構追繳社保費的權力則不應再適用《勞動保障監察條例》第20條。

　　《社會保險法》第61條和63條第1款明確規定，依法按時足額征收社會保險費的義務主體是社保費征收機構，用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或者補足。第86條明確指出責令限期繳納或者補足社保費的主體是社保費征收機構，作出罰款的主體則是社會保險行政部門(原勞動保障行政部門)。同時該法第7條和第8條分別對社會保險行政部門和社會保險經辦機構的職責進行了明確劃分。

　　由此可以推導出，社會保險行政部門不再享有責令相關用人單位限期繳納和補足社保費的權力，而社保經辦機構所行使的此項權力來源，也由勞動保障行政部門委托或通過部門規章授權轉變為全國人大通過法律直接授權，其與稅務部門均是通過法律的直接授權專享此權力。換言之，《社會保險法》生效后，一方面，社會保險行政部門不再享有責令改正的權力;另一方面，社保經辦機構所行使的此項權力獲得了獨立性，進而導致不再適用《勞動保障監察條例》第20條。

　　而且，在此次機構改革背景下，社保費征收機構統一為稅務機關，一方面，其原來基于橫向公平而適用《勞動保障監察條例》第20條的理由也蕩然無存;另一方面，稅務機關本身獨立于勞動保障行政部門，基于法律調整主體的不同，追繳社保費的權力也不應再適用《勞動保障監察條例》第20條所規定的2年的行政執法時效。

　　(二)社保費追繳適用《行政處罰法》第29條之質疑

　　社保費的追繳即社保費征收機關責令限期繳納或補足社保費的行為在法律上具體表現為責令改正，但是對于責令改正的具體法律屬性，存在不同看法。一方面，學界主要有“行政處罰說”、“行政命令說”、“行政強制措施說”[3]三種學說;另一方面，實踐中，人社部在對十二屆全國人大五次會議第5063號建議的答復中，明確指出《勞動保障監察條例》第20條規定為勞動保障行政執法時效規定，系依據《行政處罰法》第29條規定制定①，同時有關處理社保費爭議的司法實踐也有“責令改正適用行政處罰行為的追訴原則，適用兩年查處時效的規定”，比如(2017)粵20行終390號。

　　本文認為責令改正屬于行政命令②[4]而非行政處罰。原因如下:

　　(1)違反義務的后果不同。

　　責令改正是要求義務人履行其本該承擔的法律義務，而行政處罰則是要求義務人承擔額外義務。換言之，責令改正所要求的義務可以看作是第一性的或本源性義務，重在對違法狀態的直接消除、合法狀態的直接修復，義務人沒有產生額外的經濟損失;而行政處罰所要求履行的義務則是第二性義務或次生性義務，往往是由于義務人沒有改正違法行為導致的額外的經濟損失。

　　(2)“懲戒性”的程度不同。

　　責令改正本身具有一定的懲戒性，但是此種懲戒與行政處罰意義上的懲戒性是不同的。前者強調的是一種相對柔和的督促或主動的請求，期望義務人自覺履行義務，其對違法行為的糾正是一種等價性的修復;后者則是對義務人課以新的義務，是一種更加嚴厲和實質性的督促，此種懲罰是不可能等價的。[5]

　　(3)保障措施不同。

　　對于違反行政命令的行為，往往是對義務人給與行政制裁比如行政處罰，而對于違反行政處罰決定的行為，往往會導致行政強制執行。[4]

　　四、社會保險費追繳適用時效的法理基礎

　　(一)社保費追繳適用時效乃行政比例原則應有之義

　　受制于“權責一體”的要求，如果沒有時效限制，征收機關就應該對相關用人單位展開無限期追繳。而行政比例原則要求在實現公共利益的目標與手段之間進行權衡。一方面要求將對相對人的損害降到最少，另一方面則要求行政主體對相對人合法權益的干預不得超過所欲實現行政目的的價值。[7]

　　現實中用人單位欠繳社保費，一方面，原因具有復雜性。既有可能是用人單位的過錯，也有可能是勞動者的過錯，還有可能是政府的政策導致，也不排除征收機關本身存在過錯。另一方面，追繳不具有可執行性。對欠費企業展開集中追繳，會極大地加劇用人單位成本，甚至導致企業集中破產，進而造成嚴重的社會問題。即使要求違法企業分期償付所欠社保費，也不具有可執行性。因為我國中小微企業的平均壽命不足3年，而它們往往是違法的主體。同時，在企業普遍性違法的現狀下，無限期展開社保費的追繳，無論在證據的收集還是人員的投入等方面都會極大地提高行政執法成本，得不償失。

　　(二)社保費追繳適用時效乃現代程序制度必然要求

　　依法行政是行政法的基本原則。程序的正當是依法行政的具體體現。程序正當除包括要求事前信息公開、事中參與以及事后反饋之外，行政時效也是其重要組成部分。現代行政程序制度的價值目標是制約公權力和保護相對人的合法權益，這就要求在保證公平的基礎上追求效率。[8]而行政時效制度的設置本身就是現代行政程序制度價值目標的具體體現。

　　其一方面要求行政主體在法定期限內，迅速正確地行使權力，提高行政效率;另一方面則旨在對義務人長期不履行義務的這種既成事實狀態的鞏固和維護，防止社保費征繳法律關系長期處于不確定的狀態，影響用人單位經濟生活的長期安排和經濟生活秩序的穩定。而缺乏時效限制極易導致征收機關選擇性執法，誘發權力腐敗，對用人單位產生新的不公。

　　五、社會保險費追繳時效法律漏洞之填補

　　(一)法律漏洞的認定

　　法的價值在于透過法律規范本身來實現和維護社會正義秩序。如果一個生活類型缺乏法律規范，而且對由此而帶來的問題也不屬于法外空間，那么此種情形被認為是法律對該問題的不圓滿性，此種法律體系上之違反計劃的不圓滿狀態便是所謂的法律漏洞。法律漏洞認定的重要標準即是應被規范的生活事實根本未被規范。[11]

　　一方面，《社會保險法》生效之后，征收機關對社保費的追繳缺乏明確的時效限制;另一方面，對于社保費追繳權進行時效的限制也不屬于法外空間。因此，社保費追繳時效欠缺法律規定的情形當屬法律漏洞。而且，此種法律漏洞具體來看又屬于有認知的、明顯的和自始的法律漏洞。

　　(二)法律漏洞的補充辦法

　　一般行政法上，除行政處罰法外，一般都認可法律漏洞補充的合法性。依法行政原則并不禁止一般法律漏洞補充或類推適用，尤其法律漏洞補充導致對人民有利的結果時，更為法律所許可。只是在公法上法律漏洞補充的范圍，相較于私法領域上得到廣泛認可程度，在一定程度上更受法律保留與法安定性原則限制而已。[12]

　　社會保險法作為一種特殊的行政法，自然應當在一定限度內允許對法律漏洞之填補，尤其在對相對人之有利的情形下，更不為法律所禁止。法律漏洞的補充方法主要有類推適用、目的性限縮、目的性擴張以及創制性補充四種。其中所謂類推適用系指將法律上的明文規定，適用到不是該法律規定所直接規范的情形，但其法律上的重要特征與法律所明文規定者相同的案型。[11]

　　本文認為，對于社保費的追繳時效問題，在《社會保險法》對此作出具體規定之前，基于社保費征收機關統一為稅務機關的背景，雖不能直接適用《稅收征管法》，但可以類推適用《稅收征管法》有關稅收追征期的規定進行處理。稅務機關追繳社保費時不能直接適用《稅收征管法》。

　　原因有兩點:第一，《稅收征管法》和《社會保險法》的立法目的不同。前者規范的是稅收的征收行為，立法目的是為了加強稅收征收管理，規范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，促進經濟和社會發展。后者則是為了規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定。

　　第二，作為社保基金的一種來源，無論是作為社保費還是社保稅其與傳統的稅收都存在很大的區別。[13]社會保險所具有的專款專用性和一定程度的直接具體的返還性(即存在一定程度的對價給付關系的社保待遇)與傳統稅收的公用性和返還的間接性或抽象性存在沖突。因此，不能想當然適用《稅收征管法》的有關規定。

　　六、社會保險費追繳時效制度的具體構建

　　(一)社保費追繳時效的長度

　　德國《社會法典》第四編第25條規定，征收社保費，超過四年無效。對于故意不繳納社保費的最長追繳期不得超過30年。日本[16]《健康保險法》第193條規定，征收保險費、或要求其返還的權利以及獲得保險給付的權利，超過兩年失效。《國民健康保險法》第110條規定，保險費及其他依據本法規定征收的費用，超過兩年失效。

　　《厚生年金保險法》③第92條規定，征收保費及法律規定的其他費用或者接受返還的權利，經五年不行使而消滅。《介護保險法》④第200條規定，征收保費、滯納金及法律規定的其他費用，兩年后時效消滅。《國民年金法》第102條規定，保險費其他按照本法規定征收或者接受其返還相關費用的權利，經過兩年后，因時效而消失。

　　韓國《國民年金法》第115條規定，國民年金公團征收或接受返還保險費以及其他依據本法所規定的其他費用的權利，因三年間不行使而消滅。[17]我國臺灣地區《全民健康保險法》第88條規定，保險對象違反第十一條規定參加保險者，除追繳短繳之保險費外，并處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰。前項追繳短繳之保險費，以最近五年內之保險費為限。

　　《行政程序法》第131條規定，公法上之請求權，于請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅。由于《國民年金法》、《勞工保險條例》對追繳保費行為時效均未作規定，則參照適用《行政程序法》第131條。

　　七、結論

　　社會保險費追繳時效問題主要分為三個部分:一是能否適用現有的法律規范《勞動保障監察條例》或《行政處罰法》所規定的2年時效;二是在《社會保險法》對此作出明確規定之前，基于立法的空白和實踐的需要，如何填補社保費追繳時效法律漏洞;三是將來修改《社會保險法》時，如何對追繳時效問題作出具體規定。

　　本文指出，一方面《社會保險法》生效后，社保費追繳時效不再適用《勞動保障監察條例》第20條，也不應適用《行政處罰法》第29條。另一方面社保費追繳適用時效既有現實要求也有理論基礎。在具體立法出臺之前，為填補此項法律漏洞，立基于社會保險法律關系和稅收債務關系同為公法之債的法律屬性以及二者征收程序的相似性，可以暫時類推適用《稅收征管法》第52條來解決社保費追繳期的問題。

　　但是類推適用只能解燃眉之急，要真正從根本上解決問題還有待于將來《社會保險法》對此作出具體明確的規定。著眼于將來正式立法出臺，本文在借鑒域外經驗的基礎上，結合我國的實際和時效的原理，為社保費的追繳構建出了一套相對獨立完整的時效制度。

　　而社保費追繳時效制度的具體構建，一方面既可以彌補現行立法的空白，完善現有的社會保險法律制度，并有效破解執法與司法的混亂局面;另一方面也必然緩解由稅務部門統一征收社會保險費給企業尤其是民營企業帶來的巨大恐慌，并進而推動社會保險征收體制從“弱征管、高費率”向“低費率、強征管”方向成功轉型。

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