摘要：在城市改造過程中，土地儲備制度已成為我國對土地資源進行整合與再開發(fā)、調(diào)控土地市場的重要手段。荷蘭作為土地儲備制度的發(fā)源國，在城市改造實踐中已形成較為成熟的土地儲備運行模式。荷蘭斯海爾托亨博思市Paleiskwartier城市改造項目是一個在城市規(guī)劃和土地儲備運作方面均取得巨大成功的經(jīng)典案例。本文簡要介紹了荷蘭土地儲備制度的發(fā)展概況，通過剖析Paleiskwartier改造項目中成功的土地儲備運作過程，總結(jié)其多元化的土地儲備模式特點并提出對我國的借鑒意義。

　　關(guān)鍵詞：荷蘭;城市改造;多元化;土地儲備模式

　　Abstract: In the urban renewal process, the land reserve system has become an important means of integration and development, regulation of land market, China's land resources. The Netherlands as the country of origin of the land reserve system in the practice of urban renewal has to be a mature land bank operation mode. Tuohengbosi City Paleiskwartier urban transformation project is a classic case of a great success in the operation of urban planning and land reserves. This paper introduces the overview of the development of the Holland Land reserve system, through the analysis of the transformation project in Paleiskwartier successful operation of the land bank process, summarize the characteristics of its diversified land bank model and proposed significance in China.Keywords: Netherlands; urban renewal; diversification; land reserve mode

　　中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104(2012)

　　我國正處于快速城市化階段，城市的快速發(fā)展將會帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間、社會網(wǎng)絡(luò)、文化構(gòu)成等的一系列變革。城市改造是對城市空間資源的整合，對城市中已不適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，進行土地資源的再配置，實現(xiàn)城市土地的二次開發(fā)，從而促進城市經(jīng)濟、社會與環(huán)境綜合效益的提升。在城市改造過程中，土地儲備制度已成為我國對土地資源進行整合與再開發(fā)、調(diào)控土地市場的重要手段。荷蘭作為土地儲備制度的發(fā)源國，在城市改造實踐中已形成較為成熟的土地儲備運行模式。本文通過分析荷蘭斯海爾托亨博思市Paleiskwartier改造項目中成功的土地儲備運作過程，總結(jié)其多元化的土地儲備模式特點并提出對我國的借鑒意義。

　　1. 荷蘭土地儲備制度發(fā)展概況

　　土地儲備制度最早起源于1896年的荷蘭，在國外被稱為土地銀行(land banking)，隨后在歐洲許多國家得以開展，此外在加拿大、澳大利亞、波多黎各、美國的部分地區(qū)和我國香港也推行過類似的土地儲備制度①。雖然土地儲備在不同的政治經(jīng)濟體制背景中有著不同的實現(xiàn)形式，但土地儲備的目的是大致相同的，都是城市政府或社會公共團體依照一定的法律程序通過回收、收購、置換、征用等方式從分散的土地所有者手中把土地集中起來，在適當(dāng)?shù)臅r機投放土地市場，以作為未來開發(fā)之用或用以實現(xiàn)某種公共利益。

　　1.1土地儲備制度的建立

　　荷蘭的土地儲備制度產(chǎn)生的根本原因是由于19世紀末期，荷蘭的主要城市進入了高速發(fā)展階段，大量農(nóng)村人口涌入城市，政府面臨解決大量城市住房問題。另外，荷蘭是一個低洼國家，許多土地都位于海平面以下，土地必須經(jīng)過前期填土、修建排水設(shè)施等一系列投資巨大的整理工程才能再利用。私人部門顯然對這種投資缺乏興趣也無力承擔(dān)。進入20世紀，荷蘭福利主義思想盛行，為所有人提供合適的住宅是公共福利的重要內(nèi)容。因此，為了提供充足的住房和基礎(chǔ)設(shè)施以適應(yīng)城市人口發(fā)展，滿足城市建設(shè)需求和社會發(fā)展需求，土地儲備制度應(yīng)運而生。可以說，荷蘭的土地儲備制度是在物質(zhì)需求和社會需求的雙重驅(qū)動力下產(chǎn)生的。

　　1.2土地儲備運行機構(gòu)

　　荷蘭的空間規(guī)劃和土地利用被看做是一個高度一體化管理的過程，公共部門為城市發(fā)展提供土地，政府被認為在城市改造和土地儲備中起主導(dǎo)作用。因此，荷蘭土地儲備由地方政府來執(zhí)行，具體的購買、開發(fā)等事宜一般都由各個自治區(qū)專門成立的公營或者公私合營機構(gòu)負責(zé)。這些機構(gòu)每年儲備的土地中約有一半用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，30%用于建造受補貼的房屋，其他用于私人高檔住宅、商業(yè)設(shè)施和工廠②。

　　1.3土地儲備運行流程

　　荷蘭土地儲備制度的運行流程由三個環(huán)節(jié)組成。第一，土地的征購集中階段。即由政府從分散的土地所有者手中購買土地從而集中待開發(fā)用地的過程。通常由政府領(lǐng)導(dǎo)的專門機構(gòu)負責(zé)尋找具有發(fā)展?jié)摿Φ耐恋兀�談判合適的價格，然后政府將其購入。第二，土地儲備階段。當(dāng)土地被買入以后，政府將對土地進行整理，并儲備起來，在適當(dāng)?shù)臅r候投放到市場或者直接用于開發(fā)。第三，土地出讓階段。根據(jù)城市建設(shè)的需要，政府將那些已完成前期整理的熟地分批推向市場，土地出讓一般會采取出售和出租兩種方式，最終開發(fā)用地是用于出租還是出售，各城市會根據(jù)實際情況采取不同的措施。

　　1.4制度保障

　　荷蘭認為土地儲備制度不應(yīng)該有或只有很少的贏利，土地儲備的公益色彩十分濃厚，政府的政績不體現(xiàn)在收入上，而體現(xiàn)在土地政策執(zhí)行的效果和社會的認可上。實際上，幾乎所有服務(wù)于補貼住房的土地儲備都是虧損的。為保障土地儲備的順利實施，荷蘭立法機構(gòu)相應(yīng)制定一系列法律制度來配合土地儲備計劃的進行，如土地優(yōu)先購買權(quán)制度、政府強制購買制度等等。

　　2.荷蘭斯海爾托亨博思市Paleiskwartier項目土地儲備運作過程

　　2.1 Paleiskwartier改造項目簡介

　　斯海爾托亨博斯市(’s-Hertogenbosch)是位于荷蘭南部北布拉班特省的一座省會城市，人口13.2萬，是荷蘭高科技和服務(wù)業(yè)發(fā)展最迅速的地區(qū)之一，一直以來都是整個區(qū)域的行政、貿(mào)易、文化和服務(wù)中心。該市的火車站地區(qū)Paleiskwartier改造項目被認為是荷蘭在城市規(guī)劃與土地儲備運作方面均取得重大成功的經(jīng)典案例。

　　Paleiskwartier項目位于中央火車站的西側(cè)，曾經(jīng)是De Wolfsdonken工業(yè)區(qū)，由于火車站以東的城市中心已趨于飽和，政府自上世紀90年代起就致力于將城市中心區(qū)功能向西拓展，重建西部鐵路區(qū)。在該地區(qū)中，主要任務(wù)是改造火車站及其周邊的La Gare片區(qū)(10 hm²)和Paleiskwartier片區(qū)(20 hm²)。期間，政府已將這兩個片區(qū)合稱為Paleiskwartier。

　　在該項目運作中，政府與三個市場方(包括一個開發(fā)商“Kondor-Wessels”，兩個投資商養(yǎng)老金機構(gòu)“Stichting Pensioenfonds Stork”和荷蘭投資銀行“Netherlandse Investerings Bank”)建立了密切的公私合作伙伴關(guān)系，成立了名為Paleiskwartier BV的有限責(zé)任制公司，負責(zé)Paleiskwartier的整體發(fā)展規(guī)劃、土地運作和房地產(chǎn)開發(fā)。每一方掌控該公司25%的股權(quán)，這使得政府與市場各方在土地開發(fā)方面共同承擔(dān)風(fēng)險。經(jīng)過20年的運作，De Wolfsdonken老工業(yè)區(qū)被成功的改造為Paleiskwartier現(xiàn)代化城市綜合功能區(qū)。

　　2.2土地儲備運作過程

　　為了土地儲備的過程，我們把研究區(qū)域分為三個區(qū)域：火車站廣場片區(qū)，La Gare片區(qū)(一期)和Paleiskwartier片區(qū)(二期)。

　　2.2.1火車站廣場

　　Paleiskwartier項目研究范圍示意

　　資料來源：Erik Louw, Land assembly for urban transformation

　　該片區(qū)主要規(guī)劃進行新火車站及廣場的重建。當(dāng)時，政府和荷蘭鐵路公司已擁有主要土地所有權(quán)，只有三塊較小的宗地分散在私人業(yè)主手中，因此土地儲備過程相對簡單。政府首先從私人業(yè)主手中收購這三宗地進行土地儲備，而后根據(jù)規(guī)劃與荷蘭鐵路公司共同進行土地整理及土地所有權(quán)的再分配。到2005年底，該片區(qū)已按規(guī)劃建成一棟新火車站建筑、兩棟辦公樓、一個公寓區(qū)(由荷蘭鐵路公司開發(fā))和車站廣場(由政府建設(shè))。

　　2.2.2 La Gare(一期)

　　與火車站相對比，由于涉及到更多的土地業(yè)主，La Gare片區(qū)的土地儲備過程更為復(fù)雜，土地儲備運作過程從1985年持續(xù)到1995年。在這期間，整個De Wolfsdonken地區(qū)并沒有一個完整成熟的規(guī)劃。但從一開始，政府和市場各方就已經(jīng)醞釀著將La Gare改造成為集辦公、住宅、酒店和學(xué)校為一體的混合功能區(qū)，并于1987年出臺了一個La Gare片區(qū)的概念規(guī)劃草案。在該片區(qū)中，政府通過收購小宗土地和以項目為引導(dǎo)逐步進行土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的模式完成了土地儲備。

　　在該片區(qū)土地儲備過程中，出現(xiàn)了兩類土地開發(fā)商：一類被稱之為積極的土地開發(fā)商，即那些從區(qū)域整體發(fā)展角度出發(fā)，與政府對該片區(qū)的發(fā)展意圖相一致并在今后會參與到與政府共同進行整個地區(qū)土地開發(fā)的那些開發(fā)商;一類被稱之為消極的土地開發(fā)商，即那些只想發(fā)展自身用地而不必為整個區(qū)域發(fā)展作出任何貢獻的開發(fā)商，他們的開發(fā)意圖往往與政府意愿不相符③。

　　根據(jù)規(guī)劃草案，政府拒絕了一些不符合規(guī)劃發(fā)展意圖的項目，并積極采取多種措施使土地所有權(quán)從消極的開發(fā)商手中轉(zhuǎn)移到積極的開發(fā)商手中，以開發(fā)那些符合規(guī)劃草案概念的項目。在土地集中過程中，政府沒有使用優(yōu)先購置權(quán)或者強制購買等土地政策工具，只是利用一個概念規(guī)劃來影響市場，選擇支持那些符合規(guī)劃意圖的項目，這種方式被一些研究學(xué)者稱之為誘導(dǎo)合作④。

　　2.2.3 Paleiskwartier(二期)

　　該片區(qū)是整個改造項目中用地面積最大的一塊(20hm²)，土地權(quán)屬較為分散。1992年，政府對該片區(qū)的土地權(quán)屬情況進行了全面調(diào)查，幾乎所有的土地均被私人公司占有。由于工業(yè)污染和企業(yè)蕭條，且土地面積較大，使得該片區(qū)像La Gare 那樣靠一個個單獨的項目驅(qū)動來發(fā)展顯然是不適合的。并且在1996年，政府最終確定了Paleiskwartier總體規(guī)劃并公開頒布。在這種情況下，實行整體儲備、集中開發(fā)或?qū)⒊蔀楦�有效的模式。同時，政府也正有條不紊地進行著成立Paleiskwartier BV聯(lián)合開發(fā)股份公司的準備工作，讓一些積極的土地開發(fā)商(如Kondor-Wessels和荷蘭投資銀行)也參與到土地開發(fā)過程中來。

　　在該片區(qū)的土地儲備中，政府以Paleiskwartier總體規(guī)劃為指導(dǎo)，采取直接收購、土地置換等方式成片儲備了大量土地。在具體實施過程中，政府利用了一定的優(yōu)先購買權(quán)或強制購買權(quán)和建設(shè)容量補償?shù)仁侄巍５?998年，當(dāng)Paleiskwartier BV聯(lián)合開發(fā)股份公司建立時，政府已經(jīng)儲備了幾乎所有的土地，并按照協(xié)議將這些土地轉(zhuǎn)入Paleiskwartier公司進行合作開發(fā)。待開發(fā)完成后，政府再買回一些公共空間和地下停車場等公益性設(shè)施。

　　3.多元化土地儲備模式分析評價

　　在荷蘭這樣一個土地儲備以自上而下的政府主導(dǎo)模式為主的國家中，在Paleiskwartier城市改造項目中，當(dāng)?shù)卣�府并不拘泥于一種土地運作方式，而是根據(jù)不同發(fā)展時期、不同片區(qū)特點采取了多元化的土地儲備模式和運作手段，并開創(chuàng)性的建立了政府-市場公私合作機制，對項目的成功開發(fā)起到至關(guān)重要的作用。

　　3.1項目引導(dǎo)模式(project-led model)

　　以火車站廣場和La Gare片區(qū)的土地儲備為代表。在該模式中，沒有一個全面的土地儲備計劃，政府并不直接干預(yù)土地市場，而只是提供額外的促動力。根據(jù)概念規(guī)劃草案支持符合區(qū)域發(fā)展意向的項目，拒絕不適合的項目。在項目引導(dǎo)的土地集中過程中，其核心問題是促使土地所有權(quán)從消極土地開發(fā)者轉(zhuǎn)移到積極土地開發(fā)者手中。雖然并沒有一個法定規(guī)劃可以直接影響項目開發(fā)，但積極的土地開發(fā)者的建設(shè)意向?qū)嶋H上已經(jīng)受到政府概念規(guī)劃草案的影響。

　　項目引導(dǎo)的土地儲備模式充分體現(xiàn)了市場機制配置土地資源的功能，短期內(nèi)更適合市場的發(fā)展需求，但同時也有一定的缺陷。由于缺乏整體規(guī)劃的設(shè)計引導(dǎo)和未來發(fā)展的不確定性，可能會導(dǎo)致連續(xù)性不強的城市空間。從Paleiskwartier改造項目實際的建設(shè)成果來看，以項目引導(dǎo)的La Gare片區(qū)的空間品質(zhì)確實低于以規(guī)劃引導(dǎo)的Paleiskwartier片區(qū)。

　　3.2規(guī)劃引導(dǎo)模式(plan-led model)

　　以Paleiskwartier(二期)片區(qū)的土地儲備為代表。在該模式中，政府以總體規(guī)劃為指導(dǎo)，對該片區(qū)的所有土地進行整體收購儲備。土地在沒有具體建設(shè)意愿的情況下被先行收購，由政府或公私聯(lián)合開發(fā)公司進行土地的前期整理，然后再進行開發(fā)。在規(guī)劃引導(dǎo)的土地集中過程中，核心問題是將所有土地所有權(quán)(積極和消極的)都轉(zhuǎn)移到政府手中。

　　規(guī)劃引導(dǎo)的土地儲備模式中，政府通過統(tǒng)一收購權(quán)達到對土地市場的公共壟斷，有利于實施城市規(guī)劃，形成良好的城市空間品質(zhì)，并可利用儲備土地資源適時的對土地市場進行宏觀調(diào)控。但同時政府也會面臨到更大的資金壓力和市場風(fēng)險等問題。

　　項目引導(dǎo)模式與規(guī)劃引導(dǎo)模式的比較

　　土地儲備模式項目引導(dǎo)模式規(guī)劃引導(dǎo)模式

　　儲備適用范圍范圍較小范圍較廣泛

　　政府干預(yù)通過建設(shè)許可進行調(diào)控，干預(yù)較小可優(yōu)先購買或強制購買，干預(yù)較大

　　土地使用者權(quán)利較大，有協(xié)商的可能較小

　　資金需求低大

　　實施效果不強制實施，壟斷效果差強制儲備，壟斷效果好

　　城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用通過概念規(guī)劃草案間接引導(dǎo)，作用較小通過總體規(guī)劃直接引導(dǎo)，作用較大

　　對城市面貌的改善項目分散，空間品質(zhì)較低根據(jù)規(guī)劃整體開發(fā)，空間品質(zhì)較高

　　4.對我國的借鑒意義

　　在城市改造過程中，土地儲備是必須的，然而，土地儲備通常是一個復(fù)雜的充滿問題的過程，從荷蘭Paleiskwartier改造項目漫長的運作過程中我們可見一斑。雖然各國土地儲備制度所適用的社會背景不同，但我們?nèi)钥赏ㄟ^該項目在土地儲備運作中的政府和市場角色、組織方式、多種運作方式的綜合運用、城市規(guī)劃與土地儲備的關(guān)系、相關(guān)政策制度等方面對我國土地儲備制度給予一定借鑒。

　　4.1充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

　　土地儲備制度是政府實施城市規(guī)劃，實現(xiàn)對土地市場的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮土地資源優(yōu)勢推動城市發(fā)展的重要手段，是一種政府行為，政府必須充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用一方面體現(xiàn)在政府直接進行土地儲備，并對土地的征收儲備具有一定強制性，確保城市發(fā)展和調(diào)控土地市場所必需的土地儲備量。另一方面體現(xiàn)在政府對市場的引導(dǎo)作用，政府可通過城市規(guī)劃和行政許可手段引導(dǎo)土地利用向符合城市發(fā)展目標的方向轉(zhuǎn)化，或促使土地所有權(quán)由消極的土地開發(fā)者轉(zhuǎn)移到積極的土地開發(fā)者手中。

　　4.2建立靈活的公私合作機制，拓寬融資渠道

　　我國土地儲備制度的實施目前主要為政府所屬的專門機構(gòu)來進行，儲備融資渠道也比較單一，主要來自于銀行貸款或其他金融機構(gòu)的貸款。這使得政府在土地儲備過程中要獨立承擔(dān)市場風(fēng)險，并往往會遇到較大的資金壓力等問題。參照荷蘭經(jīng)驗，可以建立政府參股的聯(lián)合開發(fā)股份公司，有助于穩(wěn)定市場和降低金融風(fēng)險，并可提高投資效率、加大儲備融資能力。因此，根據(jù)我國各地實際，在政府的主導(dǎo)作用下建立靈活的公私合作機制能更有效地推進土地儲備工作。

　　4.3 采取多元化土地儲備模式

　　我國目前土地儲備模式主要分為以政府為主導(dǎo)、以市場為主導(dǎo)和政府主導(dǎo)加市場運作相結(jié)合的三種。某種程度上，我國的政府主導(dǎo)模式和市場主導(dǎo)模式分別類似于荷蘭的規(guī)劃引導(dǎo)模式和項目引導(dǎo)模式。應(yīng)在實現(xiàn)城市規(guī)劃目標的大原則下，根據(jù)各地或者不同項目的具體情況，靈活采取不同的模式，同時應(yīng)盡量按照市場機制運行。

　　4.4強化城市規(guī)劃對土地儲備的引導(dǎo)

　　土地儲備是實施城市規(guī)劃目標的重要手段之一，因此在土地儲備全過程中，都必須與城市規(guī)劃進行系統(tǒng)的、緊密的結(jié)合。要充分發(fā)揮城市規(guī)劃對土地儲備的引導(dǎo)，使土地儲備符合城市發(fā)展方向。這樣可以更合理的利用土地，發(fā)揮土地的最佳效益，有效保證城市規(guī)劃的實施，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　4.5制定相應(yīng)的保障制度，健全法律法規(guī)體系

　　國外土地儲備制度能夠順利運行，得益于一系列法律法規(guī)的配合，如荷蘭案例中所采用的優(yōu)先購買權(quán)法，強制購買權(quán)法等等。我國關(guān)于土地儲備的一些基本制度和問題并沒有被法律明確規(guī)定，有待制定關(guān)于土地儲備機構(gòu)設(shè)置、儲備對象范疇、儲備運作程序、融資等一系列法規(guī)制度，以保障土地儲備的正常運行。

　　注釋

　　① 楊遴杰，林堅，李昕等. 國外土地儲備制度及借鑒. 中國土地，2002(5)

　　② 中國國土資源報. 2006

　　③ Adams,D. 1994. Urban Planning and the Development Process. UCL Press, London.

　　④ Verhage, R. 2002. Induced cooperation in housing development: comparing housing schemes in four European countries. European Planning Studies.

　　參考文獻

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