摘要：中國海上風能資源豐富，海上風電開發正處于由近海到遠海、由淺水到深水、由起步到規模化開發的關鍵階段。歐洲是海上風電行業的先驅和全球最大市場，積累了豐富的海上風電發展經驗，對我國海上風電發展具有重要的借鑒價值。為此，本文以歐洲地區三個主要海上風電國家：英國、丹麥和德國為例，首先從規劃的關鍵責任方及其職責、規劃流程兩方面對比分析了歐洲海上風電的規劃機制及其優缺點;其次，分析了歐洲為促進海上風電發展采取的典型激勵策略，并結合三個國家的具體情況研究了不同激勵策略的特點和實施經驗;最后，結合歐洲經驗和我國國情，從規劃機制和激勵策略兩個層面提出了促進我國海上風電發展的針對性建議。

　　關鍵詞：海上風電;規劃機制;激勵政策;融資機制;發展經驗

　　0引言

　　海上風電在全球范圍內都被視為實現能源轉型和應對氣候變化的關鍵技術。自上世紀九十年代初起步于歐洲，經過三十余年的發展，全球海上風電取得了令人矚目的成績。海上風電的開發利用已向全球擴展，除傳統的歐洲海上風電強國，如英國、德國、丹麥等繼續引領產業前進外，包括中國、美國、日本等在內的新興市場的崛起也為海上風電注入了新的發展動力[1,2。

　　自2013年起全球海上風電的復合年增長率達到了24%，盡管受到COVID19影響，2020年全球海上風電產業迎來有史以來第二好的一年，全年新增裝機超過GW，累計裝機達到35.GW;歐洲仍是全球最大的海上風電市場，英國的海上風電累積容量仍居全球首位，達到10.2GW;但以中國為首的亞太地區正成為該行業日益重要的增長區域，2020年中國海上風電新增裝機達到3GW，累積容量達到10GW，超過德國成為全球第二大海上風電市場;全球風能理事會預測未來年全球海上風電新增裝機將達到70.2GW，凸顯了該領域的巨大吸引力和發展前景。

　　3,4海上風電開發是未來風電發展的重要方向，也是風電技術進步的制高點。中國近海風能資源豐富，主要集中在東南沿海及其附近島嶼，風功率密度均在300W/m以上，近海100m高度內，水深5~25m范圍能風電資源技術開發量約1.億kW，25~50m范圍能約3.2億kW。2020年12月中國政府在氣候雄心峰會上宣布：到2030年，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億kW以上[6。“十四五”是實現2030年非化石能源占一次能源消費比重25目標的關鍵期，期間我國海上風電仍將繼續保持快速發展，成為新能源發電新的增長極。

　　中國的海上風電開發正處于由近海到遠海、由淺水到深水、由起步到規模化開發的關鍵階段。歐洲是海上風電發展的先驅、行業發展的領頭羊，也是全球最大的海上風電市場，因此歐洲海上風電發展的經驗極具關注和研究價值。本文以歐洲三個主要海上風電國家：英國、丹麥和德國為例，對其風電規劃機制和激勵策略進行了研究，并分析了其發展經驗對我國海上風電發展的啟示。歐洲海上風電規劃機制分析歐洲海上風電規劃機制因國家而異，做法不盡相同，下文從關鍵責任方及其職責、規劃流程兩個方面對英國、丹麥和德國三個國家的海上風電規劃機制進行了總結分析，從開發商的角度對比分析各國規劃機制的主要優缺點。

　　關鍵責任方及其職責開發商主要負責海上風電項目的開發與規劃工作。開發商負責獲得規劃許可的關鍵之一是與利益相關方正式協商后，進行廣泛的環境影響評估。評估必須審查項目的壽命，并考慮一系列潛在影響，包括但不限于視覺景觀、噪音、野生動物以及航運航行等。國務大臣或地方規劃機關將根據評估、詳細的項目計劃、利益相關者的回應決定是否給予規劃許可。[7,8]

　　海底權利是英國規劃獨有特點，英國的海底由英國皇家財產局負責管理，其職責之一就是負責海底執照的招標程序，包括：評估海上風電最合適的地點，確定競標區域;確定總可用容量;確定單個項目的容量限制;根據技術、法律和財務標準對開發商進行評估;利用開發商期權費進行投標;實施項目生物棲息地法規評估;授予租賃協議。在征詢利益相關者和社區的意見后，英國皇家財產局將確定海底招標區域，以便開發商獲得海底許可證來建造海上風電項目。根據項目規模的不同，英國的海上風電規劃遵循兩條截然不同的路線：

　　容量超過100MW的海上風電項目：遵循一個獨特的集中規劃流程——由規劃督察署領導的國家重大基礎設施項目(NationallySignificantInfrastructureProjects，NSIP)流程，規劃決定權在國務大臣手中。該流程程序涉及范圍較廣，包括以下各方：規劃督察署、審查機構、國務大臣、利益相關者意見征詢和開發商。其中，開發商是流程背后的推動者，負責與所有相關方接觸;規劃督察署負責評估項目技術計劃以及擬開發項目對下列各方面的影響;規劃督察署根據評估結果和利益相關者的回應，向國務大臣提出建議，國務大臣最終決定是否授予規劃許可。

　　容量在100MW以下的海上風電項目：遵循英國的標準規劃流程，該流程涉及以下各方：地方規劃機關、開發商和利益相關者意見咨詢。同樣，開發商將負責推動這個流程，但是規劃角度非常本地化，而不是全國性的;開發商負責在規劃過程中正式征詢所有利益相關者的意見，并聽取他們對發展項目的意見，采取緩和措施;最終規劃許可由相關的地方規劃機關根據規劃法規和《電力法》第36節審批。

　　海上風電潛力與區域資格預審在征詢利益相關者和社區的意見后，英國皇家財產局將確定海底招標區域，以便開發商獲得海底許可證來建造海上風電項目。除了皇家財產局進行的大量分析外，開發商亦須評估可能的地點，確保開發項目的合適性。皇家財產局和開發商的環境影響評估采用了大量的位置標準，確保在海上風電項目開發過程中遵循環境規劃框架。

　　空間規劃針對之前對主要基礎設施項目規劃體系的批評(主要是時間和成本)，英國政府為NSIP制定了一個專門的規劃流程——開發許可制度，由規劃督察署負責。容量超過100MW的海上風電項目須遵循以下規劃程序：預申請：開發商應與關鍵利益相關者(相關方、地方政府和社區)溝通，收集國家重大基礎設施項目申請所需的信息;開發商的提議必須考慮到關鍵利益相關者的回應。受理：開發商正式向規劃督察署提出國家重大基礎設施項目申請;該申請中要附上環境影響評估等所有相關的環境報告;規劃督察署要求地方政府作出書面聲明，說明意見咨詢是否充分，從而評估開發商是否有效地與關鍵利益相關者溝通;規劃督察署評估文件是否合格，從而確定是否能進入下一階段。

　　預審：有意利益相關者必須登記才能正式參與規劃咨詢流程;在此期間會成立一個由主要規劃成員組成的“審查機構”。審查階段：審查機構審查開發商提供的證據和利益相關者的回復。建議和決定：審查機構編寫一份報告，向國務大臣提出最后的規劃建議;國務大臣批準或拒絕簽發開發許可證。決定后：開發商或主要利益相關者可在周內提出任何合法性質疑。最終選址海上風電項目的最終選址由開發商根據皇家財產局提供的投標區域完成。開發商負責取得所有相關許可、電網基礎設施和試運行。

　　丹麥能源署(DenmarkEnergyAgency，DEA)是負責海上風電規劃和許可的主要行政管理機構。丹麥將風電廠遷往海上的主要驅動因素是陸上站點的土地資源稀缺以及淺水海域(<50m>10m/s)。

　　DEA成立于1997年，目的是讓一個國家主管的中央部門負責實施丹麥的可再生能源政策。由于丹麥政府奉行“一站式服務點”原則，因此DEA是所有許可的統一聯絡處負責發放相關許可證，并負責與丹麥自然局、丹麥海事局、丹麥海岸管理局、丹麥文化局、國防部等其他機構協調相關事宜。丹麥海上風電規劃中的容量和時間表是由丹麥的能源政策確定的，而DEA則是適應這一進程的一站式服務政府機構。[9,10]丹麥有兩種建立海上風電場的程序[9]，即政府招標程序和開放式程序，由開發商選擇遵循哪一個程序。這兩個程序都要求辦理三個許可證：用于開展初步調查的許可證、用于建立海上風力發電機的許可證和在一定年限內開發風能的許可證以及電力生產許可證，此外還需要進行環境影響評估。

　　政府招標程序：DEA宣布了一個特定規模、特定場地的海上風電投標項目，其中風電場需要建立在一個規定的地理區域內。丹麥能源署邀請申請人以千瓦時為單位進行報價(以固定價格的形式)。在該固定價格下，投標人愿意按照規定的滿負荷小時數生產一定數量的電力。為了以盡可能低的成本建造新的海上風電場，丹麥大多數新的海上風電場都是在招標程序之后才建造。開放式程序：開發商將主動建立海上風電場。開發商必須向DEA申請用于在選定區域內開展初步調查的許可證。所述申請必須包含以下內容：項目描述、初步調查的范圍、風機的尺寸和數量以及場地的地理信息。在啟動海上風電許可程序之前，DEA將在受理申請之前發起一次對其他政府機構的聽證會，以明確是否存在其他相互沖突的重大公共利益。到目前為止，在這種體制下還沒有完成任何海上項目，但是當前近岸風電場的發展遵循這一程序。

　　海上風電潛力與區域資格預審

　　分為空間規劃(涉及整體潛在區域的指定)以及專門項目的項目規劃。當需要尋找新的場地來容納未來由新能源政策推動的海上風電場的擴建時，將啟動整體場地選擇與規劃流程。2007年海洋空間規劃(已于2011年更新)提供了總容量為4.2GW的潛在海上區域。2012年開展了另一項針對近岸風電場的空間規劃工作，結果規劃了15個區域，每個區域的潛在容量為200MW。自上世紀80年代以來，已經完成了對丹麥整個近海區域的風力資源測繪，這些測繪資料已在規劃流程中得到了使用。

　　空間規劃《海洋空間規劃法》為丹麥海上設施和海事活動(包括海上風電場)的規劃制定了一個總體框架，并且該法案是對歐盟指令的執行。該法案規定：第一份丹麥海洋空間規劃必須在2021年月31日前獲得通過，并且該規劃應當由丹麥商業和經濟增長部部長進行編制。空間規劃目前暫時由丹麥能源署負責實施，空間規劃涵蓋對丹麥風電能力的空間規劃框架、海上示范和試點項目的推廣以及基礎設施規劃。DEA領導的海上風電空間規劃委員會負責根據其他海上利益和海洋用途找到建立海上風電場的適當位置。該委員會采用地理信息系統(GIS)進行測繪，根據海上風電場的預期建設與運營成本，對所有被確定為有用和可用的場地進行評估。該委員會非常注重風電與輸電的規劃和協調擴建方法，以便對社會經濟效益進行優化。

　　最終選址海上風電空間規劃委員會將與其他海事主管部門和受影響的陸上市政當局討論該委員會所建議的地點。在所有公共主管部門同意風力發電機的確切位置之后，所選定的地點將被提交給公開聽證會以及在適當時提交給鄰國。在選定最終地點之前，這可能會導致對計劃進行進一步細化。最終地點將被提交給潛在投資者，用于擴建海上風電場。

　　關鍵責任方及其職責

　　德國聯邦海洋和水文局(BundesamtfürSeeschifffahrtundHydrographie，BSH)11作為單一責任點，負責海上風電規劃流程和海上風電許可的授予。BSH以“場地開發規劃”的形式對海上風電規劃進行集中規劃，其中涵蓋海上風電區域的空間和時間分配方面的不同因素：海上風力發電機區域和擬招標區域的場地;預計裝機容量;擬招標場地的時間表和年份，以及擬招標的風電場開始投入運行的時間表和年份;海上并網、跨境并網以及海上設施之間潛在并網的路線或廊道;海上并網跨越專屬經濟區與領海之間邊界的關口;標準技術與規劃原則。

　　目前，德國海上風電規劃方案已從一個過渡時期(海上風電場在2021年至2025年投入運行期間)的有保證并網(保證海上風電場2020年之前投入運行)的上網電價補貼計劃演變為一個中央競標模式(海上風電場在2026年以后開始投入運行)1214：

　　(1)上網電價補貼模式：海上風力規劃并不是集中進行的。由BSH制定的空間海上電網規劃考慮了海上風電規劃的位置因素。海上并網的時間因素是根據海上電網發展規劃來加以考慮的，該規劃由四家德國輸電系統運營商制定并且對這些運營商具有約束力。

　　(2)過渡期：為了確保海上風電能力的持續擴大并與所規劃的容量增加保持一致，在兩種競標模式之間引入了一個過渡期。在此期間，將考慮使用那些處于高級規劃階段的風電場。海上并網將根據海上網絡發展規劃進行規劃。

　　(3)中央競標模式：中央競標模式結合了海上風電規劃的位置和時間方面的因素。這意味著空間海上電網規劃和海上網絡發展規劃將在一個單一的規劃機制中進行合并。該規劃機制將由德國聯邦海洋和水文局根據場地開發規劃集中制定。場地開發規劃是海上風電規劃所有因素中的中央規劃工具。

　　國家重大基礎設施項目流程是英國獨有的，提供了簡化的中央規劃流程，加快了主要海上風電開發項目的規劃進度。在這一流程下，海上風電項目能夠根據國家需要而不是由地方議會來進行，這顯著降低了因地方反對意見而導致規劃被延誤的風險。英國成熟的海上風電技術中以及差價合約計劃帶來的大幅降低的電價(從2015年的114英鎊/MWh降至2019年的40英鎊/MWh)都是規劃流程成功的體現。國家重大基礎設施項目流程將國務大臣納入規劃決策，可能意味著某些規劃決策的做出是出于政治動機，而非出于項目本身的價值。此外，由于國家重大基礎設施項目流程需要開發商提供大量的計劃才能正式啟動，因此，它是否確實加快了規劃流程也存在爭論。

　　丹麥能源署目前作為所有許可的“一站式服務點”，最大限度地簡化繁文縟節的許可申請程序，所有許可責任均由丹麥能源署承擔;丹麥能源署在早期階段提供關于地理位置、時間表、容量需求和潛在支持的明確信息，提高了整個規劃流程的效率;丹麥能源署將公布初步調查結果和許可證草案，為開發商降低了選址風險;除了提供所有必要的支持之外，丹麥能源署保持技術中立，這為開發商提供了充分的靈活性來設計風電場(包括海上升壓站和出口電纜)，同時丹麥能源署也為輸電系統運營商提供了有保證的并網，并網將從運營的第一天起就將得到保證。

　　目前海上風電的激勵策略多種多樣，歐盟最常見的大型設施(特別是海上風電場)激勵策略主要包括上網電價補貼、溢價補貼、差價合約和競標計劃。[1517].1.1上網電價補貼根據上網電價補貼(Feedintariff，FIT)計劃，可再生能源設施的運營商每向電網輸送一千瓦時的電力，就可獲得固定的補償。通常情況下，FIT付款是由輸電系統運營商或公用事業公司通過購買義務授予的。補償由行政部門根據政府估計確定，通常因技術和電廠規模而異。由于收入流的確定性，FIT計劃為可再生資源投資者提供了高安全級別，從而防范市場風險(不受批發市場價格波動的影響)。

　　中國海上風電規劃機制和激勵策略

　　3.1規劃機制中國海上風電的發展由國家和地方統一協調規劃開發建設和管理。2016年國家能源局、國家海洋局聯合印發了《海上風電開發建設管理辦法》(國能新能〔2016〕394號)，其中第四條規定：“國家能源局負責全國海上風電開發建設管理。各省(自治區、直轄市)能源主管部門在國家能源局指導下，負責本地區海上風電開發建設管理。

　　可再生能源技術支撐單位做好海上風電技術服務。”海上風電開發建設管理包括海上風電發展規劃、項目核準、海域海島使用、環境保護、施工及運行等環節的行政組織管理和技術質量管理。海上風電的前期規劃建設流程主要包括：海上風電規劃、項目可行性研究、申請項目核準(參與競爭性配置)、開工前手續辦理等階段。

　　3.2激勵策略

　　海上風電產業的起步和發展離不開各項有關激勵政策的引導、政策的有效實施和推動。從2006年國家《可再生能源法》頒布以來，中國的海上風電逐步進入快速發展期。根據激勵策略的不同，中國的海上風電基本上可以劃分為如下四個階段：

　　第一階段為2010年之前的啟始階段：海上風電發展處于示范階段，相關的法規制度制定出臺，主要法規政策包括2006年《可再生能源法》、2009年《海上風電場工程規劃工作大綱》;第二階段為2010~2014年：海上風電進入特許權招標階段，這個時期的主要政策包括2012年發布的《風電發展“十二五規劃”》、2014年的《國家發改委關于海上風電上網電價政策的通知》;第三階段為2014~2018年：海上風電處于有補貼的固定上網電價階段，這個階段的主要政策包括2015年發布的《國家能源局關于海上風電項目進展有關情況的通報》、2016年的《風電發展“十三五”規劃》、2016年《可再生能源發展“十三五”規劃》、以及2017年發布的《國務院關于印發“十三五”節能減排綜合工作方案的通知》;第四階段為2019年起的競爭配置階段：

　　根據2018年月國家能源局下發的《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》，自2019年起新增核準海上風電項目全面通過競爭方式配置和確定上網電價。2019年月，國家發展改革委公布《關于完善風電上網電價政策的通知》(發改價格〔2019〕882號)，進一步明確了海上風電電價及相關要求，規定自2019年起新增核準海上風電項目全面通過競爭方式配置和確定上網電價，標志著中國海上風電開始邁入競爭配置模式的新階段。

　　按照要求，海上風電標桿電價改為指導價，并作為該資源區內新核準項目通過競爭方式確定上網電價的上限。這也是自2014年海上風電實行固定上網電價政策后，首次對該產業的電價確定方式進行調整。有關的改革在繼續，到了2020年初，財政部、國家發展改革委、國家能源局聯合發布的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》，中國海上風電的電價和補貼政策有了較大調整。新增海上風電不再納入中央財政補貼范圍，由地方按照實際情況予以支持。

　　4歐洲經驗對中國海上風電發展的借鑒與啟示

　　4.1歐洲經驗與啟示總結

　　歐洲國家在海上風電開發之初就提出了各自國家海上風電發展的宏偉藍圖，但卻比較少出臺指導實施的開發規劃以及有效的并網規劃。在進入大規模海上風電開發階段后，規劃不足的負面影響日益凸顯，主要體現為：陸上電網容量不足;并網接入點布局不合理;并網工程存在部分重復建設，經濟性不高;電網調度運行安全可靠性降低;并網工程與選址、環境保護、航運等協調不足。目前歐洲國家已經加強海上風電發展和并網規劃。

　　英國、德國和丹麥的海上風電規劃機制發展經驗表明，采取集中規劃流程和“一站式服務點”，有助于降低因地方反對意見而導致規劃被延誤的風險，最大限度地消除官僚主義壁壘，為責任以及數據來源建立確定性，還將為海上風電集成的網絡相關方面提供優勢，有助于加快海上風電開發項目規劃進度、降低海上風電價格。過去的幾十年里，全球海上風力發電行業經歷了快速的發展和創新，為更好地將海上風電融入市場，歐洲各國的海上風電激勵策略隨著時間的推移、技術的成熟不斷進行調整，其激勵策略已從固定電價(上網電價補貼)轉變為基于市場的計劃(溢價補貼、差價合約、競標計劃)。

　　英國、丹麥和德國三個國家均允許海上風力發電參與批發市場;英國還允許參與其他一些平衡和適當機制，并尋求推動海上風電電力參與其他市場，增加海上風力發電場的收入疊加;德國開發了直接市場和溢價補貼，提供基于市場的激勵措施——浮動溢價補貼，旨在建立一個更加以市場為導向的制度，扶持能源生產、技術開發和可再生技術的市場整合。目前和未來海上風電激勵策略：英國將繼續鼓勵差價合約這一激勵策略;丹麥目前正從上網電價補貼轉變為差價合約;德國目前為拍賣固定溢價補貼，但相關決策者認為類似英國的固定差價合約不論對項目開發商還是決策者而言，都是更好的解決方案。

　　中國海上風電發展建議我國已進入新能源規模化發展階段，海上風電是其中的重要領域。但與歐洲相比，我國海上風電發展起步較晚，相關的配套政策和措施還需要進一步完善。根據歐洲的經驗，建議中國海上風電需要做好如下幾個方面的加強和完善工作：

　　(1)明確主要機構的責任。包括政府部門(能源主管和海洋行政主管)、開發商、電網企業等，利用集中和統一規劃的優勢，有效促進有關行業和部門之間的協同操作，進行宏觀統籌與整體規劃。可以參考丹麥和德國的經驗，組織具有單一責任點的一站式服務體系的方法。對于電網的建設，根據海上風電發展規劃，及早分析和考慮可能的電網阻塞問題，以提出有效的電網補強方案。

　　(2)簡化大型海上風力發電項目的中央規劃流程，提供充分準確的位置信息，有關的開發時間表，裝機容量需求等信息。幫助開發商降低與場地選擇有關的風險。有關部門可以盡量早地公布初步風電資源調查結果和有關許可的草案。規劃過程中主管部門應該保持技術中立，由開發商根據具體情況設計風電場(包括海上升壓站和電纜的選擇等)，這樣有利于實現有關技術的最優選擇。

　　(3)從分散并網向統一規劃、集中并網方向發展。由于法規政策對海上風電場并網工程投資主體規定的變化，德國海上風電并網方案由原先的各風電場分散并網轉變為以風電場群為單位的集中并網模式。并網工程統一規劃、集中并網，既可以有助與先進技術的采用，降低項目的工程成本，又可提高電網對并網海上風電機組的控制能力，經濟、技術性優勢明顯。

　　(4)明確規劃指引，統籌海上輸電系統建設。目前我國負荷中心的輸電通道資源普遍較為緊張，沿海區域遠景目標網架還沒有充分考慮大規模海上風電發展對電網的影響。應及早研究明確發展規劃，避免陸上輸電通道工程滯后于海上風電場投產進度，應從國家能源總體規劃的高度實施海上風電輸電系統規劃和建設，避免重復建設和資源浪費。

　　(5)建立健全并利用好電力市場體系。相比于歐洲開展的拍賣、差價合約等機制，中國的電力市場機制仍存在不足，需要加快完善可再生能源電力消納、電力市場化交易等機制，理順海上風電等新能源電力參與電力市場化交易的機制;建立標準統一的電力市場交易技術支持系統，積極培育合格市場主體，完善交易機制，豐富交易品種;充分利用市場機制降低隱形成本，這些方面可以借鑒英國等歐洲國家的做法進行有關的嘗試和探索。

　　(6)開展有關主管部門的能力建設。與陸上風電相比，海上風電的技術相對比較新，而且有關的技術發展很快，有關主管部們在規劃和審批過程中承擔這非常大的責任，這也要求主管部門和責任部門具有廣泛的知識，所以有必要的能力建設應該實時加強和提高。

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　　作者：馬晉龍1,，孫勇1,，葉學順1,