摘要：以集體林權制度改革為背景，在分析全國林業融資困境及產生原因的基礎上，采用多案例分析，選取福建省沙縣區、浙江省遂昌縣、四川省蓬安縣及遼寧省本溪縣 4 個典型縣區，探究東南、西南和東北集體林區的地方政策促進當地林業融資發展的具體實現途徑。研究發現：以福建省沙縣區、浙江省遂昌縣為代表的東南集體林區的地方政策主要通過直接補貼或創設新的融資模式、完善社會化服務體系建設促進當地林業融資;以四川省蓬安縣為代表的西南集體林區主要通過完善制度、加強與當地金融機構合作加強林業融資的建設;以遼寧省本溪縣為代表的東北集體林區主要通過提供優惠貸款、貼息、政府投保的方式補齊林業融資的短板。通過對比研究，探究不同集體林區政策作用的異質性，從地區和國家層面針對導林業融資發展提出政策建議。

　　關鍵詞：集體林權制度改革; 林業融資; 多案例研究; 地方政策

　　為解決集體林地長期以來產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等制約林業發展的問題，中國政府進行了多輪集體林權制度改革。資本作為林業發展最重要的要素投入之一 ，在林業經濟增長過程中發揮了重要作用 。2008 年，中共中央、國務院在《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中規定：要推進林業投融資改革，創新林業金融信貸產品。2016 年，中共中央、國務院頒布了《關于深化投融資體制改革的意見》，這是我國第一個投融資領域的改革意見，該意見指出，一方面要創新融資機制、暢通投資項目融資渠道;另一方面要切實轉變政府職能，完善政府投資體 制 ， 發 揮 好 政 府 投 資 的 引 導 和 帶 動 作 用 。

　　2018 年，中共中央、國務院頒布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確指出要“開拓投融資渠道，強化鄉村振興投入保障”，同時“要健全投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”，為農業農村發展奠定了金融支持的基礎。上述政策說明，隨著政府日益重視農村金融包括林業金融的發展，長期以來困擾林業發展的資金瓶頸問題正在逐步加以解決。然而，林業投入資金不足、農戶融資難和融資成本高等突出的現實問題仍然存在[1]。各地在實施中央政策的基礎上，陸續出臺了適應于本地林業發展的一些融資政策。例如福建省為解決生態保護與林農利益間的矛盾提出了商品林贖買政策[2]，浙江省為提高林業科技成果的轉化率和貢獻率注入了大量資金支持林業科技發展[3]。

　　現有關于林業融資的文獻從下面幾個方面開展研究：①將我國林業融資的演進與國外對比[4]，發現我國林業融資存在高度依賴財政投入、融資渠道單一、未有效利用資本市場等問題[5]，提出完善林業融資平臺建設的政策建議。②以某個樣本縣為例，從理論上闡述國內現有體制下林業融資的現狀[1]、存在的問題及思考[6-7]，以及拓寬融資渠道[8]、探索林業融資支持體系建設[9-10] 等。③國外學者從土地產權的明晰性方面著手研究其對生產要素投入的影響。Besley[11] 為土地確權的總體影響提供了理論框架，Zhang 等[12] 及 Laarman 等[13] 進一步論證了更明晰的產權有助于促進林業投資。Bohn 等[14] 及Deacon[15]的實證研究表明，土地產權不明晰不僅對林地投資有負面影響，還有可能導致毀林。

　　土地所有權的明晰性主要體現在可轉讓性和產權期限兩個方面，即有保障的轉讓可以促進投資[16]，長期確權比短期確權更重要[17]。現有文獻分別從不同角度，就不同地區的融資困境及解決方法進行研究，為本文提供了良好的研究基礎。從研究方法上看，現有研究主要是基于我國某個地區或者省份運用定量研究法及案例研究法，但未能揭示出地方政策對林業融資發展的影響機制，也無法實現區域間的對比。由于以往研究多采用單案例分析法容易放大研究結論的局限性，本文從研究內容與研究方法上進行拓展，采用多案例分析法將前述學者對單一地區林業融資的研究進行擴展，探索出不同區域存在問題的共性和差異性，從而使得研究結論和政策建議更加具有普適性。

　　因此，本文在梳理林業融資政策及分析林業融資現狀的基礎上，為探究不同地區政策促進林業融資的異質性，選取福建省沙縣區、浙江省遂昌縣、四川省蓬安縣及遼寧省本溪縣 4 個集體林區的典型縣區進行多案例分析，分別探究地方政策對東南、西南和東北集體林區促進當地林業融資發展具體實現途徑。需要指出的是，本文所指的地方政策不僅包括政策文件，也包括一些地方林業局的創新性舉措及具體行動。

　　一、我國集體林區林業融資政策現狀

　　為探究地方政策對我國林業融資的影響，既要宏觀地、歷史地看待政策的發展變動，同時又要考慮到林業的發展需要較多政府資金支持。因此，本文從林業融資角度對新一輪集體林權改革背景下我國集體林區林業融資政策及現狀進行梳理。

　　(一)中央林業融資政策2008 年中共中央、國務院在《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中明確了集體林權制度改革的主要任務。其中，為推進集體林區林業金融改革，中央政策有兩方面頂層設計：①建立支持集體林業發展的公共財政制度，加大對林業基礎設施的投入和對林業金融的補貼力度;②推進林業融資改革，拓寬林業融資渠道，加快建立政策性森林保險制度以提高農戶抵御自然災害的能力。中央出臺的林業融資政策主要有以下 3 類 ：①林業貼息貸款政策。自 1986 年《關于發放林業項目貸款的聯合通知》開創了我國林業貼息貸款政策的先河后，經過 36 年的摸索實踐，逐步放開貸款主體和客體限制，將農戶、林場等多種經營貸款項目納入貼息范圍，顯著帶動了林業及配套產業的發展。

　　②林權抵押貸款。自 2003 年《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》首次以政策的方式規定林業經營者可以以林木為抵押申請銀行貸款后，經過十余年的發展，直到 2016 年《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》提出要探索開展林業經營收益權和公益林補償收益權的質押擔保業務，逐步擴大了林權抵押范圍。③多元化金融服務。2017 年，中國銀行業監督管理委員會、國家林業局、國土資源部三部門聯合頒布《關于推進林權抵押貸款有關工作的通知》，并將福建省“福林貸”模式、浙江省小額貸款管理模式等典型案例寫入該文件。2014−2018 年相關部門相繼頒布多項指導意見，鼓勵開展符合林業發展的多元化金融服務。

　　(二)林業投資現狀總體來看，我國集體林區的林業資金處于供不應求的態勢。目前金融機構對林業資金的提供遠不足以支持其運營及擴張需求，且長期資金供給不足，不論是總量上或是期限結構上都不匹配[18]。由于包括政府投資在內的各類投資是林業融資的資金來源，因此本文梳理了 1978−2018 年的林業投資的情況，以便后文更好地分析地方融資政策。收集整理《中國林業和草原統計年鑒》[19]1978−2018 年林業投資額可以看出，近 40 年來林業投資數額不斷增加，尤其在進入 21 世紀以來變化明顯。自 2008 年實行集體林權改革政策后，林業的投資額有了顯著增長。2019 年林業投資共 4 525.59 億元，其中資金主要來源于中央財政、地方財政、國內貸款、外資、自籌資金和其他社會資金。

　　其中國家投資(包括中央預算內基本建設資金、中央財政資金、地方資金)對林業的投資占比為 58.61%。2019 年林業投資分地區情況如圖 3 所示，其中華北地區包括北京、天津、河北、山西及內蒙古，東北地區包括黑龍江、吉林與遼寧，華東地區包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東，中南地區包括河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南，西南地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏，西北地區包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆，其他部分指的是局直屬單位，如大興安嶺。統計未包括香港特別行政區、澳門特別行政區以及臺灣省。目前，我國林業融資的需求方主要有兩大類，一類是林農，另一類是新型林業經營主體。

　　集體林權改革后不論是林農或者是新型林業經營主體都對資金有著極大的需求量。而從林業融資的供給方面看，這些林業主體的融資渠道有兩類，一類是內源融資，即主體的自有資金;另一類是外源融資，即主體通過借款、補貼或者上市融資等渠道獲得。外源資金來源的渠道主要有親友借款、金融機構借款、社會資本、民間借貸與國家支持補貼，其中主要的外源融資來源于親友借款與金融機構借款。盡管資金來源渠道多樣，但總體而言，現有的融資渠道并不能完全滿足農戶對資金的需求，且相比農戶，新型林業經營主體存在更大的融資缺口。雖然集體林改后中央的融資政策極大地促進了林改成果的鞏固，但是由于各集體林區所在地區資源稟賦、經濟發展水平等方面存在異質性，地方政府在貫徹中央的林業金融政策的基礎上，也出臺了結合自身特點的融資政策。下文結合不同地區的政策進行多案例分析。

　　二、地方政策對林業融資路徑選擇的多案例分析

　　考慮到林業主體融資數據的可得性、各地林業統計數據完整性及數據的時效性，同時為了對我國不同地區采取的林業政策對融資的效果進行對比分析，本文采用多案例分析法進行對比研究。歸納式、探索性的多案例分析法有別于單案例分析法，可以在獲取更豐富、詳實的信息的基礎上進行對照比較，進而提高命題的有效性[21]。結合研究主題與抽樣調查方式，本文在案例選擇時確定了如下標準：①主體案例具有一定的代表性，林業發展情況在所在省份較為典型;②林業局在當地制定有一系列促進主體融資的政策措施，且這些措施已取得一定成效;③關于林業主體融資的數據較為詳實和新穎，具有研究的可行性。基于此，在研究的東南、西南、東北集體林區中，東南集體林區屬于林業發展的優勢地區，人工林占比大，分別選取浙江省遂昌縣、福建省沙縣區作為代表;西南集體林區則多為生態脆弱地區，是生態恢復區與建設區域，選取四川省蓬安縣作為代表;東北集體林區發展以平原林業為主，即農田、溝渠等地的防護林，選取遼寧省本溪縣作為代表。通過選擇不同省份具有代表性的 4 個縣區進行案例分析，闡述地方政策對林業融資的影響。

　　1. 福建省沙縣區沙縣區位于福建省中部，隸屬于福建省三明市，林業資源十分豐富，是我國南方重點林業縣、全國農村改革試驗區。沙縣區為促進林業發展、提高生產力，采取了以下改革措施對林農和新型經營主體進行融資：①創新林業金融產品(R2)。協調金融機構創新推出符合林業生產的長周期、低利率的林業金融產品，采取“先造后補”的方式給予貼息。例如，開發“碳匯貸”“福林貸”以拓展林地經營權抵押貸款。

　　②創新林業社會融資方式(R3)。完善政府引導、社會參與、金融支持等多渠道投入機制，探索發行森林資源資產債券，支持符合條件的龍頭企業上市融資，對符合條件的林業企業給予省級財政資金扶持，并引入保險業長期投資資金，探索林業“投保貸”一體化運作。③深化林票制度改革(R3)。林票制是指國有林業企事業單位與村集體經濟組織及成員共同出資造林或合作經營現有林地，按投資份額制定發放的股權(股金)憑證，具有交易、質押、繼承、兌現等功能。建立出票人、保證人、監管人相互獨立的林票風險隔離制度，推進林票標準化建設，建立林權收儲機構監發林票機制，試行林票市場化交易，確保林票發行的正當性、價值的公允性、交易的合法性。④探索林業碳票制度建設，制發林業碳票，允許森林固碳增量參與碳中和抵消。

　　同時發展林業碳票組合融資模式，開展林業碳票期貨交易試點，并開展諸如林業碳票中遠期交易、融資回購等創新型業務。此外，由于沙縣區土地流轉速度較快，政府特地推出了有利于土地規�；�生產經營及產業化發展的農村土地經營權抵押模式(R1)，即以集中連片的土地經營權為抵押物、面向“大戶”的“沙縣區模式”，拓寬了融資渠道，提高了融資效率。2019 年，三明市率先開展以“合作經營、量化權益、自由流轉、保底分紅”為主要內容的林票制度改革試點，沙縣區以此為契機，全力深化林業改革，推進生態增綠、林農增收、村財增效。2021 年 3 月26 日，全國首筆林業碳匯收益權質押貸款落地三明市，發放給企業法人，額度 100 萬元。

　　同年 4 月，全國首筆林票抵押貸款在沙縣區富口鎮發放，發放給林業大戶，額度有 13 萬元;沙縣區首筆林業碳匯開發貸款落地，發放給國有林場，額度為 200 萬元。2021 年 5 月 27 日，全國首筆三明林業碳票質押貸款發放給企業法人，額度為 51 萬元，并由中國人民財產保險股份有限公司三明市分公司對林業碳匯價格提供保險，實現碳票的保值增值。此外，沙縣區林業局與銀行合作也進一步加強了碳匯金融產品創新，即時推出碳匯開發貸，在助力林業碳匯項目開發的同時解決了沙縣區國有林場的融資需求。

　　2. 浙江省遂昌縣遂昌縣地處浙江省的西南部，是浙江的林業大縣和重點林區縣，也是國家級生態示范區、全國重點生態功能區。遂昌縣 2016 年列入全國集體林權制度改革試驗區，在響應國家林改政策同時大力發展林業金融改革，為林農和新型經營主體提供融資服務。針對遂昌縣林業發展的特點，當地政府林業金融改革的主要做法有 3 個：①創新 3 種模式，推出實用型林權抵押貸款業務(R1)。

　　具體地講，首先是創新免評估小額循環貸款模式，又被譽為“遂昌模式”，即針對 30 萬元以內的小額貸款，由借款人提供林權，金融機構根據借款人森林資源狀況核定授信額度，經林權管理部門辦理林權抵押登記手續，授信林農可以在有效期內隨時到金融部門辦理貸款;其次創新農村互助擔保社貸款模式，引導和鼓勵具有一定條件的村民委員會、農村專業合作社或10 個以上農戶組建“農村互助擔保社”，并繳納一定的擔�；�金，同時促進擔保社與銀行間的合作，貸款額度原則上不超過農村互助擔保社擔保基金總額的 10 倍;最后創新公益林補償收益權質押貸款模式，深入實施公益林補償收益權質押貸款試點，林農憑借林業部門開具的公益林補償收益權證明，直接到銀行辦理公益林補償收益權質押貸款。②完善林業社會化服務體系，建立林地經營權流轉運行機制(R3)。

　　首先是出臺了全方位的政策保障，如《遂昌縣林權抵押登記管理辦法》《遂昌縣林權抵押貸款貼息政策》等系列政策，實現了林權抵押貸款的制度化與規范化。其次是建立了機構一條龍服務，成立了管理、交易、收儲等林改服務機構。其中，林權管理中心負責提供林權確認登記及林權抵押貸款登記備案等服務。最后是推進林地經營權流轉功能，賦予“經營權流轉證”一定的物權功能。此舉消除了林地實際經營權人和金融機構的顧慮，成功盤活了森林資產，提高經營信心。③增強林權管理，加強多層次風險管控(R3)。從森林資源保護、林權資產信息管理、貸款貼息實時監管入手，有效控制林權貸款風險，降低了不良貸款率。截至 2018 年底，全縣已累計發放林權抵押貸款 31 277 筆(戶)共計 35.11 億元，其中小額貸款 32.09 億元，占 91.4%[37]。

　　3. 四川省蓬安縣蓬安縣轄于四川省南充市，地處嘉陵江中游，具有豐富的生物資源，植被種類繁多，有很多珍稀樹種。蓬安縣致力于構建林改后有效的林業融資體系，除加強財政渠道資金對集體林權制度改革的支撐，也引入了信貸與保險等金融產品。為將金融產品更好地引入林業系統的發展 ，蓬安縣林業局2008 年以來采取了以下措施：①加強與金融機構的戰略合作(R2)，與中國郵政儲蓄銀行、南充商業銀行、中國人民保險集團股份有限公司等金融機構先后簽訂了資金額度達 3 億元的戰略框架協議;②建立金融機構、林改人員、林農的三方勘界登記制度，由三方人員組成工作小組當面解決林地確權的爭議(R1);③在林業部門的支持下金融機構與具有發展意愿且急需資金的林農當面談判、協商協作，并給予較高的貸款支持和保險額度(R2)[38]。經過多年的不懈努力，林業發展取得初步成效。

　　三、結論及政策建議

　　(一)結　論

　　本文通過對我國具有典型意義的 4 個縣區林業發展進行多案例分析研究，探究了不同地區地方政策對林業融資的影響途徑。以福建省沙縣區、浙江省遂昌縣為代表的東南集體林區的地方政策主要通過直接補貼或創設新的融資模式、完善社會化服務體系建設促進當地林業融資;以四川省蓬安縣為代表的西南集體林區主要通過完善制度、加強與當地金融機構合作加強林業金融的建設;以遼寧省本溪縣為代表的東北集體林區主要通過提供優惠貸款、貼息、政府投保的方式補齊林業融資的短板。比較來看，集體林區普遍會大力發展林權抵押貸款、林業財政貼息、發展森林保險等業務，并建立各種爭議解決機制以保證業務順利進行;南方集體林區相對北方集體林區措施更多元，除采用直接資金支持外也注重間接的激勵手段;在南方集體林區中間接手段略有不同：東南集體林區注重改善社會公共服務與金融基礎設施，拓寬林業融資方式，加強林業金融管控以促進林業經濟的發展活力與保持穩健，西南集體林區更多地注重加強政府與金融機構的合作，提高其貸款支持與保險額度，實現對林農及林業經營主體的間接注資。

　　(二)政策建議

　　1. 對地方層面林業融資的政策建議對于東南集體林區而言，地方林業局可以加強與當地金融機構的合作，如通過提高貸款與保險額度、降低貸款門檻限制，使林農和新型經營主體有更多的融資渠道;另外要探尋適合本地特色的林業融資發展路徑，例如，可以更多著眼于金融機構信貸產品的創新，在把握宏觀改革政策方向的基礎上發揮當地經濟優勢，推出更新穎的貸款產品。對于西南集體林區而言，地方政策可以更多地傾注于普惠金融體系的建設，相比北方林區，西南地區植被豐富，市場經濟也較為發達，但地形多丘陵，限制了金融市場的發展，可以通過完善公共服務體系、疏通林產品產銷渠道等方式發揮市場經濟的作用，發揮比較優勢，支持林下經濟的發展，提高林業的經濟效益。對于東北集體林區而言，當地林業局可以向東南集體林區、西南集體林區借鑒經驗，拓展對林業融資的路徑，如通過與金融機構進行合作開發適合林業特點的金融產品、吸引民間資本投資林業以及建立完善的林業金融社會服務體系等方式實現對林業的注資，以加大對林業的支持力度。

　　2. 對國家層面林業融資的政策建議首先是把控好林業發展的大方向，進行統籌協調。一方面要支持因地制宜的地方林業支持政策。要從全局出發，統籌協調好各地林業局具體舉措，將有用的經驗推而廣之;另一方面也要協調各部門的工作，對于需要重點發展林業的地區給予適當的財政支持。其次是建立多層次的林業金融服務體系。對于大銀行等金融機構來說，一方面在宏觀上給予補貼與政策支持，加大對林農的資金投入，另一方面完善林權抵押及林權流轉的規范程序，減少林農在貸款時所出現的困難及門檻限制;同時要推動中小銀行、村鎮銀行及小額貸款公司對于林業的支持。此外，還要加大互聯網金融對新型林業經營主體的支持力度，利用大數據和云計算技術實現部分風險控制，實現線上線下相結合的互聯網金融支持林業的模式，同時加強技術研發及監管活動。最后則是加強對林業金融市場的監管，維持公開透明的市場秩序，注重林業發展的穩健性。

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　　作者：陰雨菲1，侯方淼1，劉 璨2,3