論文發(fā)表“礦難頻發(fā)”的法律思考 推薦本站優(yōu)秀期刊《政治與法律》，《政治與法律》是上海社會(huì)科學(xué)院主管、上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所主辦的，把政治學(xué)和法學(xué)融于一爐、以法學(xué)為主的理論刊物。是我國(guó)改革開放之后最早公開發(fā)行的政法類期刊。

　　摘要:從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā),把煤礦礦難的當(dāng)事人看成理性的“經(jīng)濟(jì)人”,就不難看出礦難是當(dāng)事人追逐利益及監(jiān)管失靈的結(jié)果。企業(yè)追求利益最大化本無可厚非,但頻發(fā)的礦難、大量生產(chǎn)的“血煤”,已給生者敲響了警鐘。預(yù)防礦難發(fā)生,就要加大對(duì)違規(guī)、違法礦主的懲罰力度,加強(qiáng)對(duì)煤礦企業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管,嚴(yán)懲煤礦事故背后的腐敗。

　　關(guān)鍵詞:論文發(fā)表,礦難,頻發(fā),法律思考

　　1 煤炭安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢(shì)

　　長(zhǎng)期以來,我國(guó)的煤炭生產(chǎn)的安全形勢(shì)一直較為嚴(yán)峻。從1992年到2001年的十年之間,我國(guó)每百萬噸煤死亡率為4.99,同一指標(biāo),印度為0.5,美國(guó)為0.04。據(jù)我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管總局的統(tǒng)計(jì)資料顯示,2004年我國(guó)煤炭事故死亡人數(shù)6027人,當(dāng)年我國(guó)煤炭產(chǎn)量占世界煤炭總產(chǎn)量的35%,而礦難死亡人數(shù)卻占世界死亡人數(shù)的80%。同時(shí),百萬噸死亡率為3.07,是世界平均水平的100倍。[1]2006年,雖然全國(guó)煤礦事故死亡人數(shù)為4746人,同比下降20.1%,三十年來首次降到4800人以下,但仍在世界各國(guó)“名列前茅”。[2]為了防止礦難頻發(fā),國(guó)家先后采取了一系列的措施來加強(qiáng)對(duì)煤礦的監(jiān)管,如在2005年將原屬于各省的煤炭管理局升格為部級(jí)單位,由國(guó)務(wù)院實(shí)行垂直管理;同時(shí),國(guó)家和各產(chǎn)煤省份還分別制定出臺(tái)了多項(xiàng)整頓煤礦的措施、條例等。但從當(dāng)前重大惡性礦難仍頻頻發(fā)生的現(xiàn)實(shí)來看,收效甚微。

　　2 礦難頻發(fā)的原因

　　客觀的看,采煤是高危行業(yè),稍有麻痹或松懈就可能導(dǎo)致安全事故的發(fā)生,任何國(guó)家都無法絕對(duì)避免礦難的發(fā)生。在我國(guó),礦難發(fā)生的原因更是復(fù)雜多樣的,既有機(jī)械化程度低、安全技術(shù)與裝備水平不高、從業(yè)人員安全素質(zhì)低、地質(zhì)環(huán)境惡劣等因素,也有違法開采、違章操作、監(jiān)管不力等問題,但究其根本原因,還是由于當(dāng)事人瘋狂追求利益的結(jié)果。

　　一般情況下,礦難的發(fā)生都有三個(gè)基本當(dāng)事人:礦主、礦工和監(jiān)管者。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在礦難發(fā)生之前,礦主和礦工多是通過自由契約結(jié)合在一起的,而二者形成契約關(guān)系的原因在于對(duì)各自利益的追求,因此,必須首先把礦難的當(dāng)事人看成理性的“經(jīng)濟(jì)人”,這就意味著所有的當(dāng)事人以盡可能低的成本投入獲取盡可能高的經(jīng)濟(jì)利益。

　　2.1 礦難是當(dāng)事人追逐利益的結(jié)果。

　　對(duì)礦主來說,以最小的成本追逐最大的利益是理性的。要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)就應(yīng)該以更少的付出成本獲得更多的收益,這種利益取向本無可厚非。但是,如果礦主為追求利益最大化,認(rèn)為減少對(duì)安全設(shè)備的投資,放棄對(duì)礦工的操作技能及安全培訓(xùn)就是嚴(yán)重的違法行為了。目前,我國(guó)不少礦井的礦工既缺少必要的安全技能知識(shí),又不得不在設(shè)備極其簡(jiǎn)陋的井下作業(yè)。加上近年來煤炭市場(chǎng)供求失衡,使煤炭?jī)r(jià)格居高不下,利潤(rùn)不斷攀升,更刺激了礦主的利欲:一個(gè)年產(chǎn)30萬噸的煤窯,在2004年的純收入可以達(dá)到5000萬元,日均十余萬——一個(gè)小煤窯一年內(nèi)就可以造就一個(gè)千萬富翁。[3]豐厚的回報(bào),使企業(yè)超產(chǎn)沖動(dòng)強(qiáng)烈,煤礦普遍存在超能力、高負(fù)荷生產(chǎn),特別是群發(fā)性非法開采,違法、違規(guī)生產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重,使本已非常脆弱的煤礦的安全生產(chǎn)環(huán)境更趨惡化。從主觀上講,所有的礦主并不希望礦工死亡,甚至很害怕礦工死亡,惡性的礦難意味著他們將蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失,甚至要面臨法律的制裁。然而,現(xiàn)實(shí)的暴利和潛在的風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)比,常常會(huì)使礦主鋌而走險(xiǎn)。

　　對(duì)礦工而言,以盡可能少的勞動(dòng)獲得盡可能多的報(bào)酬也是理性的。要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的目標(biāo),就應(yīng)該以更少的勞動(dòng)付出獲得更多的報(bào)酬。然而,在計(jì)價(jià)工資的背景下,工人的偷懶行為被有效的抑制了。由于一方面工人想賺到更多的錢,另一方面礦主為了盡可能在煤炭行情較好時(shí)多產(chǎn)煤,多賺錢,就會(huì)逼迫工人違章、冒險(xiǎn)下井。已發(fā)生的多起礦難事故中,盡管工人已提前發(fā)現(xiàn)了事故隱患,但多數(shù)還是冒險(xiǎn)下井或被逼下井,最終導(dǎo)致災(zāi)難的發(fā)生。必須指出的是,由于礦工,尤其是其中的農(nóng)民工生活一般處于貧苦狀態(tài),甚至面臨“不下井就餓死”的境地,對(duì)于他們來說,只要能獲得“高額”報(bào)酬,就下井挖煤。在高風(fēng)險(xiǎn)下追逐利益的行為,實(shí)際是由于生活所迫而做出的無奈的選擇,這也顯示出我國(guó)農(nóng)民工令人堪憂的生活和工作境況。

　　2.2 礦難是當(dāng)事人監(jiān)管失靈的結(jié)果。

　　在現(xiàn)實(shí)世界里,人都是有機(jī)會(huì)主義傾向的,礦主和礦工也不例外。礦主的機(jī)會(huì)主義傾向既可以表現(xiàn)在盡量減少成本,比如減少對(duì)煤礦的安全投入,也可以表現(xiàn)在有高度風(fēng)險(xiǎn)的情況下仍逼迫礦工下井采煤;礦工的機(jī)會(huì)主義傾向既可能表現(xiàn)為偷懶,也可能表現(xiàn)為在高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)仍然工作。而不容忽視的是,礦工很難組織起來依靠團(tuán)體的力量與礦主抗衡。從礦工、礦主雙方的力量對(duì)比來看,對(duì)于礦工,尤其是接近于無限供給的農(nóng)民工而言,集體行動(dòng)的邏輯必然導(dǎo)致人多力量小,人人都想“搭便車”,組織難度太大;而且礦主勢(shì)力太強(qiáng),雙方根本就沒有對(duì)話的基礎(chǔ)。在此背景下,礦難就易發(fā)生,這種狀況的存在顯然不能為社會(huì)所容許,這時(shí)就需要額外的外在機(jī)制,即監(jiān)管者發(fā)揮監(jiān)管作用,遏制和避免礦難的發(fā)生。但必須注意的是,盡管被政府賦予監(jiān)管的職責(zé),監(jiān)管者也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”,他們既要追求職位所獲得的收入,也要追求“權(quán)力租金”,尤其是當(dāng)權(quán)利租金大到監(jiān)管者“難以抗拒”時(shí)。至此,官煤勾結(jié)才會(huì)出現(xiàn),從而導(dǎo)致監(jiān)管無法順利進(jìn)行。我國(guó)煤炭行業(yè)事實(shí)上已經(jīng)出現(xiàn)了監(jiān)管失靈,目前的監(jiān)管失靈主要有以下三個(gè)特點(diǎn):

　　2.2.1 一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)或者提高“政績(jī)”,而有意放松監(jiān)管或監(jiān)管措施不得力。以山西省的采煤大戶金業(yè)煤焦化集團(tuán)為例,2003年,2004年該集團(tuán)分別上繳稅費(fèi)1.34億元和1.81億元,在整個(gè)山西省的民營(yíng)企業(yè)中僅次于“鋼鐵大王”海鑫集團(tuán)。對(duì)這樣的企業(yè),地方政府官員常常難以實(shí)施真正有效的監(jiān)管,因?yàn)閲?yán)格監(jiān)管了這樣的企業(yè),就等于“打擊”地方政府的財(cái)政收入。而在2004年8月7日的廣東大興礦難發(fā)生前,大興煤礦董事長(zhǎng)曾云高因?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)“貢獻(xiàn)突出”,當(dāng)選為梅州市和興寧市的兩級(jí)人大代表。[4]事實(shí)證明:讓財(cái)力高度緊張的地方政府對(duì)此類的企業(yè)實(shí)施真正意義上的監(jiān)管,實(shí)際上是很難行的通的。

　　2.2.2 監(jiān)管者為了一己私利,放棄監(jiān)管,甚至阻撓他人去監(jiān)管。在利益驅(qū)動(dòng)下,一些地方政府官員(包括部分監(jiān)管者)直接或間接參與煤礦經(jīng)營(yíng)或者與礦主勾結(jié)從中牟利,如以個(gè)人或他人名義入股辦礦或獲得“干股”,謀取非法利益;自辦煤礦或違法違規(guī)支持其親屬辦礦,非法牟取暴利;為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、生產(chǎn)許可證、安全許可證等各種證照的過程中收取賄賂;給煤礦違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中充當(dāng)保護(hù)傘,獲得私利;在事故報(bào)告調(diào)查處理過程中包庇、袒護(hù)、瞞報(bào)、逃避懲治處理等。[5]如此官商勾結(jié),久而久之形成了一個(gè)“利益鏈”,使安全檢查、調(diào)查、追查等行政手段形同虛設(shè)。

　　2.2.3 一些監(jiān)管者由于信息不對(duì)稱或迫于各方面壓力,無法正常監(jiān)管。從當(dāng)前的情況來看,監(jiān)管者的級(jí)別越高,進(jìn)行正常監(jiān)管的意愿越強(qiáng)。但監(jiān)管者的級(jí)別越高,就與基層的距離越遠(yuǎn),對(duì)基層的信息掌握的就越不及時(shí),有效監(jiān)管就越難以實(shí)施。筆者不否認(rèn)一部分基層監(jiān)管者出于職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感,也希望能對(duì)違規(guī)采煤等實(shí)施有效的監(jiān)管。但是,當(dāng)上級(jí)部門或者其他社會(huì)力量出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,亦或關(guān)系到私人利益時(shí),對(duì)其施壓甚至直接放棄、阻撓其監(jiān)管時(shí),監(jiān)管往往難以正常、有效的進(jìn)行。

　　3 預(yù)防“礦難頻發(fā)”的對(duì)策與建議

　　正是由于礦主對(duì)利益的瘋狂追逐和監(jiān)管失靈,才造成了我國(guó)礦難的頻頻發(fā)生。礦難頻發(fā),既不是我們的技術(shù)不先進(jìn),也不是相關(guān)制度缺失,而是礦主、地方政府為了追求各自的利益而不惜漠視礦工的生命。以致礦難發(fā)生后,常常以“礦主賺錢,礦工受難,政府買單”收?qǐng)?最終承擔(dān)損失的是國(guó)家和社會(huì)。筆者認(rèn)為,防止礦難,應(yīng)以預(yù)防為主,可采取以下有效措施:

　　3.1 加大“黑心礦主”的違法成本。

　　面對(duì)頻發(fā)的礦難,應(yīng)大幅度的提高對(duì)遇難礦工的賠償金額及對(duì)礦主的罰款金額,要使礦主的違法成本比其合規(guī)經(jīng)營(yíng)使得不償失。然而,我國(guó)對(duì)遇難礦工的賠償制度卻會(huì)助長(zhǎng)礦主的機(jī)會(huì)主義傾向。目前,對(duì)遇難礦工的賠償額是每人20萬元,而這區(qū)區(qū)20萬元,對(duì)煤礦而言,停產(chǎn)一天的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)目;礦難發(fā)生后,對(duì)違規(guī)礦主的罰款金額也只有數(shù)十萬元。而且礦難是否發(fā)生,發(fā)生后能否被發(fā)現(xiàn),被發(fā)現(xiàn)了是否被處罰都存在諸多人為干擾因素;再加上長(zhǎng)期的能源緊張、煤炭市場(chǎng)行情不斷上漲,都足以讓礦主心存僥幸而冒險(xiǎn)。因此,必須建立一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),行之有效地礦難處罰機(jī)制。20世紀(jì)50年代,美國(guó)也曾礦難不斷,后來,美國(guó)政府采取了一項(xiàng)讓煤礦“死不起人”的措施:既要求礦主開礦前先交納足夠的事故處理保證金,同時(shí)又規(guī)定每死亡一個(gè)礦工要賠付數(shù)十萬甚至上百萬美元。從而迫使大小礦主開始“以人為本”,珍惜礦工生命,時(shí)至今日,美國(guó)的采礦死亡率仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn),可資借鑒。

　　3.2 懲治礦難背后的腐敗必須法律化、制度化。

　　礦難頻發(fā)的原因,表面上看是礦主“心太黑”,認(rèn)錢不認(rèn)人;礦工“命太賤”,要錢不要命,但從根本上說是腐敗助長(zhǎng)了頻發(fā)的礦難。腐敗的推波助瀾,使一切煤礦安全生產(chǎn)的規(guī)章制度都名存實(shí)亡。治標(biāo)須治本,預(yù)防礦難,必須正本清源:第一,地方政府或其官員直接或間接的參與煤礦經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的禁止性規(guī)定要法律化、制度化。第二,提高我國(guó)政治發(fā)展水平,使政府行為受到法律約束,預(yù)防和避免政府官員通過“權(quán)力尋租”為自己謀取不正當(dāng)利益。第三,完善法律體系,嚴(yán)格監(jiān)管制度,建立一套合理高效的監(jiān)管體系,并修改現(xiàn)行煤礦法規(guī),使其更具針對(duì)性和操作性。第四,陽(yáng)光是最后的防腐劑,強(qiáng)制推行“官員家庭(個(gè)人)財(cái)產(chǎn)申報(bào)”制度,發(fā)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量。

　　3.3 嚴(yán)格實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

　　在管理上應(yīng)強(qiáng)制要求煤礦達(dá)到一定安全投入和安全標(biāo)準(zhǔn)才能生產(chǎn),并且事先要交納高額的事故處理保證金。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局已規(guī)定,從2006年1月1日起,煤炭企業(yè)必須以法人名義將一定資金專戶存儲(chǔ),根據(jù)產(chǎn)能存儲(chǔ)60萬至600萬。[6]事實(shí)證明,事前的強(qiáng)制措施,能夠有效的提升從業(yè)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而提高整個(gè)煤炭行業(yè)的安全生產(chǎn)水平,維護(hù)礦工的基本人權(quán)。同時(shí),還應(yīng)強(qiáng)化開采前“準(zhǔn)入門檻”的把關(guān)與開采中安全生產(chǎn)的監(jiān)控。

　　3.4 保證新聞媒體的輿論監(jiān)督權(quán)。

　　所有大礦難的背后,幾乎無一例外的存在著官員的違法犯罪現(xiàn)象。因此,對(duì)監(jiān)管官員進(jìn)行有效的監(jiān)督是極為必要的,但是,內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制更需要外在的約束和監(jiān)督。近年來的一系列礦難,都是大眾媒體首先揭露出來的。所以,新聞?shì)浾摫O(jiān)督對(duì)于幫助有關(guān)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題,發(fā)揮著不可替代的作用。對(duì)此,政府和社會(huì)應(yīng)大力支持新聞媒體對(duì)權(quán)利的監(jiān)督。

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