摘要:目標管理責任制作為科層治理的常用工具，是由上級制定總方針與考核獎懲的規(guī)則內(nèi)容，自上而下對目標的層層分解，并在上下級之間簽訂責任書，通過責任書中的指標體系進行結(jié)果考核，最終實現(xiàn)目標的管理過程。綜合分析既有研究成果發(fā)現(xiàn)，目標主要來自政府內(nèi)部壓力與外部公眾壓力;目標通過分解、實施與考核來進行管理;管理結(jié)果通過獎懲機制進行問責。目標管理責任制在科層制的運用從具體領域到全局泛化、從主觀評價到更客觀量化、從問責威懾到問責泛化，體現(xiàn)出管理工具逐漸剛化收斂的治理趨勢。在未來的科層治理中，應該革新目標管理責任制的激勵與問責方式、優(yōu)化考核指標體系、理性運用考核結(jié)果。

　　關鍵詞:目標管理責任制;獎懲機制;行政體系;問責

　　作為發(fā)展中國家，我國一直采用五年規(guī)劃制度來保證政府日常活動的運行和開展，是我國管理體制的核心組成部分。而在環(huán)境治理領域，習近平同志就不斷強調(diào)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要性，還提出“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境發(fā)展理念以及“要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境”的基本國策。我國還將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局中，凸顯了環(huán)境治理問題的重要性。[1]為了實現(xiàn)這一系列總方針，地方政府竭力圍繞現(xiàn)實社會展開治理，因此，各有關部門出臺了相關條例、法規(guī)及制度來推進目標的實現(xiàn)，這也是對目標完成過程進行的一種有效管理方式。

　　地方政府在完成任務的過程中，逐漸形成了一種以責任為主體的管理制度———目標管理責任制。目標管理責任制的根本任務是要凸顯出中央的核心指導方針，鞏固管理體制的效果，并通過管理體系的內(nèi)部運作來達到優(yōu)化政策問題的作用。在目標管理責任制出現(xiàn)以前，韋伯曾經(jīng)就科層制組織的運行提出論證，他認為組織實現(xiàn)目標是以明確責任主體為基礎而進行的制度性管理，這也為目標管理責任制在我國以后的創(chuàng)新發(fā)展提供了基礎。[2]

　　近年來，目標管理責任制的研究工作有了長足發(fā)展，各方面的研究為政府實際運作提供了有效方法，提出了很多新的研究成果。馬駿認為我國政府治理的核心問題就是要建立健全問責機制，并提出不同的三條問責道路在選舉和預算中的理論框架，以此解決責任不清和預算不明等問題。[3]王漢生、王一鴿也認為要在國家與社會之間建立“責任—利益”這樣的制度性聯(lián)結(jié)關系，并指出目標管理責任制運作的核心分為構(gòu)建目標體系和實施考評獎懲，[4]是一種實踐性制度形式。[5]在探究我國行政體系科學化和系統(tǒng)化的過程中，不斷有專家和學者提出自己的見解，豐富了相關理論在學界發(fā)展的同時，也形成了一些代表性觀點和學派。

　　目標責任制作為我國政府治理的重要制度，在治理過程中能準確識別目標設置和績效差距對于優(yōu)化政府行為有著重要作用。過程控制也是檢測目標設置是否合理的方式之一，我國設置的五年規(guī)劃也是通過對年度目標的控制與考核達到的。那么，目標管理責任制在我國的發(fā)展過程中，給我國政府帶來了哪些制度上的變化?又該如何對目標進行分解、管理與實施?本文通過對已有文獻的分析，按照目標來源、目標管理和問責實施的邏輯順序進行梳理，闡述了目標責任制的整個發(fā)展過程，對此類問題的研究能促進我國政府治理的進步，為政府治理提供可靠依據(jù)。

　　一、目標管理責任制的類型

　　目標管理責任制以上下級間責任和利益連帶關系為基礎在我國逐漸形成了各種體系，按照其所涉及的各項內(nèi)容，可分為三類，第一類是綜合型政府責任制;第二類是部門責任制;第三類是專項工作責任制。這三種類型運用于不同治理背景下，具體內(nèi)容如下:

　　(一)綜合型目標責任制一般來說，政府責任制是指各項工作在政府各層級結(jié)構(gòu)間傳遞的一種綜合性管理制度(ComprehensiveManagementSystem)。政府責任制也涵蓋了權(quán)責對等、經(jīng)濟建設和社會活動等綜合內(nèi)容，是鏈接上下級政府、黨政機關的重要制度。EdinM認為通過目標責任制的方式賦予地方政府及負責人相應的權(quán)利和責任，使政府在有效職能范圍內(nèi)實現(xiàn)更好的治理績效。[6]在政府責任制范圍內(nèi)涉及多種綜合性治理工作的展開。例如，Maria等人在研究中通過對目標管理改革進程的梳理以及對干部管理體制的分析，有力地回應了中國政府能力逐漸衰敗的錯誤論斷，[7]研究還發(fā)現(xiàn)通過對地方負責人進行不同行政級別和地理區(qū)域間的輪換，能加強領導者的行政控制能力，這是黨和國家有效監(jiān)督的一種手段，也反應了我國各級政府間的相互聯(lián)結(jié)關系。

　　(二)部門目標責任制與綜合性政府責任制不同的是，部門責任制存在“雙軌”關系。這里的雙軌關系與我國行政體系有關，分別指“條”與“塊”，前者主要指各地政府部門，后者主要指各職能與業(yè)務部門。GaoJ認為政府目標管理責任制的具體實現(xiàn)方式是對“一把手”(Leader)要權(quán)責分明，其借鑒了西方國家的績效衡量方式來進行比較，為我國目標管理具體化打下了可靠基礎，在對目標“條塊”間分配及轉(zhuǎn)化進行分析的過程中，發(fā)現(xiàn)地方官員遵守規(guī)則并努力完成目標才是實現(xiàn)目標責任制的關鍵。[8]GarciaBC等人以委托代理的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)干部考核體系要從具體績效和激勵出發(fā)，這樣才能提高部門間的相互協(xié)調(diào)程度及工作效率，實現(xiàn)部門責任制的目標。[9]有研究也認為在雙軌制的實施條件下，部門責任制根據(jù)不同部門的工作特征和性質(zhì)制定任務，既能充分發(fā)揮部門專業(yè)性和內(nèi)部創(chuàng)造性，也能提高各部門間合作的積極性。[10]

　　(三)專項工作目標責任制除了以上兩種責任制以外，還有單項工作責任制，也稱專項工作責任制(SpecializedRespon￣sibilitySystem)。這種專項工作責任制在地方政府日常工作中也較為常見，主要是以各項工作任務進行命名的責任制，例如消防安全責任制、生態(tài)建設工作目標管理責任制等。其主要作用如下:首先，能有效解決突發(fā)性事件。有學者研究發(fā)現(xiàn)，地方政府通常要處理常規(guī)科層任務和非常規(guī)突發(fā)性任務，在面對多重復雜任務的壓力下，政府部門通常會利用專項工作責任制結(jié)合實際來處理突發(fā)事件，以及時解決問題。

　　[11]其次，能為重大任務活動提供保障。為了體現(xiàn)社會動員性，各級政府通常也會設置專項工作責任制，以保證重大任務和活動的正常進行與開展。最后，實現(xiàn)多部門間協(xié)同治理。專項工作責任制常與重難點工作結(jié)合，需要集中多個部門的力量共同推進任務的展開，例如大氣治理一直以來都是一個較難突破的問題，有學者通過分析北京大氣治理存在的缺點，認為完善治理結(jié)構(gòu)設計、構(gòu)建部門間協(xié)調(diào)，才是實現(xiàn)合作治理的要點。

　　二、目標從何而來

　　目標管理責任制作為一種實踐性制度形式，是實現(xiàn)國家權(quán)力的手段、維持社會秩序的重要機制。我國政府各級部門間的控制權(quán)可以分為三個方向:目標制定權(quán)、檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)。[13]通常，中央政府是擁有剩余控制權(quán)的資產(chǎn)所有者，其目標制定權(quán)是政府績效管理的重要環(huán)節(jié)，還控制著整個政府的戰(zhàn)略信息。然而，上級中央政府制定的目標以及公眾對政府的信任程度，會給下級地方政府帶來無形的壓力，這種壓力作為一把雙刃劍，既能幫助上級政府控制地方政府行為、增加公眾對政府的信任度，也會導致地方政府官員的執(zhí)行扭曲，例如常見的“共謀現(xiàn)象”(Governmentconspiracy)、選擇性執(zhí)行(SelectivePolicyImplementation)和軟抵抗(SoftRe￣sistance)等行為的發(fā)生。

　　[14]我國是單一科層體制國家，在眾多學者的研究中發(fā)現(xiàn)，行政發(fā)包制是中央在處理上下級關系時的一種常用方式，其對任務目標進行層層下發(fā)和分配，推行自上而下的工作方式，使得地方政府的任務變得更加艱巨，地方政府作為代理方也就更加需要對下達任務負責到底。[15]而公眾作為政策的直接享受者，在推進政府治理有效性方面似乎也有一種不可忽視的作用。目標制定的來源以金登“多源流”(MultipleStreams)模型為分析依據(jù)，從問題發(fā)現(xiàn)到政策落實階段都要經(jīng)歷多個步驟。金登將問題源流界定為政府工作中由于政策執(zhí)行偏差而未解決的問題;政策源流界定為政策從制定到實施的整個過程;政治源流界定為社會中的各種問題。[16]52從三方面共同推進，最終打開政策之窗(PolicyWindows)，開啟政策議程。

　　政府內(nèi)部壓力能集中反饋問題源流，而公眾帶來的外部壓力則是通過社會事件來反應政治源流，政策制定的過程也隨之推動了政策源流的展開。

　　(一)政府內(nèi)部壓力我國的政治動員環(huán)節(jié)，是具有中國特色的一種壓力傳導方式，起到督促政府完成各項指標的作用。中國共產(chǎn)黨在過去長期的革命斗爭中積累了人民的信任和國家治理的經(jīng)驗，以各部門黨組織為運作核心，確保我黨的最高領導權(quán)，讓目標實施過程更有保障。在各類綜合性任務中，黨政工作同時運行，兩者都簽訂目標責任書，納入同一責任制中。

　　采用政治動員(PoliticalMobiliza￣tion)的方式，給目標實施的整個過程進行事前激勵，給責任主體一劑強心針，調(diào)動官員積極性為接下來工作的順利開展打下基礎。[17]采用量化考核與責任監(jiān)督，明確責任主體的實際效率。數(shù)字化、標準化和量化考核是我國目標管理責任制的基本特征，要有清晰的量化指標，才能便于管理和考核。在過去的治理中，由于上級政府設置強制性目標而給地方政府帶來巨大挑戰(zhàn)，使地方官員存在各種違規(guī)、數(shù)據(jù)造假等行為，造成激勵扭曲、任務目標的選擇性執(zhí)行以及差別對待，導致上下級間出現(xiàn)“行為共謀”(Governmentconspiracy)。[18]不過，現(xiàn)在學界也提出了一種包容性的合作治理方式，認為多種合作治理(CollaborativeGovernance)的演進給政府目標和政策制定提出了新標準，為探索政府治理的量化方式提供了方向，能更有效地改善激勵扭曲帶來的此類行為弊端。[19]

　　(二)公眾帶來的外部壓力公眾也會從不同角度給政府施壓，這屬于外部壓力的范疇。大量研究表示在過去的一段時間里政府通常默認公民知識不如專家的“科學”資質(zhì)，專家也不認可公民提出的“常識”建議，從而造成政府決策時出現(xiàn)“精英治國”(Technocracy)的情況，導致政府精英與公民意見的相互排斥且互不信任，產(chǎn)生了一系列沖突事件，促使了社會風險的發(fā)生，這就給政府治理帶來了很大的壓力。

　　公民參與在社會發(fā)展中逐漸發(fā)揮了其重要功能，適當?shù)墓�民參與能強化公民身份和公民對政府的信任度，讓大多數(shù)公民認為自己提出的建議不是為了滿足形式上的參與，而是真正能為大家解決問題、落到實處的方案。片面的認為專家是符合科學的，認為民眾是“無知”的，這樣的觀點不符合現(xiàn)實，要摒棄傳統(tǒng)錯誤的認知，提高公眾參與度，將科學化與常識性相結(jié)合。[20]公眾在環(huán)境信訪方面也會造成一定程度的影響，不同的公眾參與方式對環(huán)境治理影響也不同，比如有學者在研究中發(fā)現(xiàn)，公眾環(huán)境信訪參與量越多，就越有利于降低大氣污染排放量。[21]

　　公民參與的方式可以分為兩大類:一是民主制度化，主要是從公民參與的結(jié)構(gòu)方式上分析，多數(shù)學者以公民參政議政的形式進行研究。有學者認為，公民活動不會給政府帶來政治壓力，公民參政還停留在一種表面“作秀”的形式上，從個體公民的角度分析，一些公民迫于政府的威嚴壓力，不敢在會議上發(fā)表言論，這就造成了公民的“無聲參與”(SilentParticipation)情況，在政策制定環(huán)節(jié)無法真正發(fā)揮作用。[22]二是民主行動化，主要是從公民和組織的實際行動上進行分析。

　　公民最直接的施壓方式可以分為來信建議和游行抵抗等行為，公民游行抵抗是由于政府和社會公眾間矛盾激化所產(chǎn)生，例如“廈門PX事件”和“廣州番禺事件”就是政府未與公民進行協(xié)調(diào)或溝通不當所產(chǎn)生的后果。有學者通過民間組織調(diào)查為基礎數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)公民在環(huán)境治理效果上存在很大正向促進作用，而且能有效改善環(huán)境治理，有力回應了“公民作用不重要”的片面觀點。[23]所以，公眾也會從某些方面給政府帶來治理壓力，從而影響政府目標的制定，例如“塔西佗陷阱”(TacitusTrap)就會給政府帶來信任危機。[24]

　　三、目標如何管理

　　我國實施目標管理責任制的本質(zhì)是一種管理關系的運行，上下級之間除了部門日常工作建立聯(lián)系以外，還存在著相互監(jiān)督關系，簽訂目標責任書不僅能保證中央對地方的控制性(Control)，還能保證同級地方政府之間的相互協(xié)調(diào)(Coordinate)與合作(Cooperative)，有利于目標的分解、實施與考評。

　　(一)目標分解

　　陳家建提出，上級對目標的分解存在幾種治理模式:常規(guī)科層式治理、突擊式運動治理和科層運動化治理。政府各部門要依據(jù)總方針細化目標，完善政策措施，落實管理者的責任與組織作用并認真完成目標。[25]由于科層式和運動式對于目標分解都有其利弊，所以有學者考慮將兩者結(jié)合，用督查機制鏈接兩種形式，并且通過田野觀察提供了領導小組治理的新方法，實現(xiàn)科層運動化的有效治理。[26]馬亮通過描述目標設置(GoalSetting)和績效差距(PerformanceGap)之間的區(qū)別，說明兩者影響了政府實際運作中的努力方向和程度。

　　[27]目標設置具有強制性，下級部門很少有討價還價的余地，目標任務多，則會導致避責、目標沖突、激勵扭曲和“敗德”等情況。若績效差距擴大，會促使地方政府數(shù)據(jù)造假;只有績效差距縮小，才能盡可能完成目標，并提出歷史績效差距和社會績效差距對目標設置的影響。所以，各地目標設置要因地制宜，未來的目標設置要有創(chuàng)新性和靈活性才能縮小績效差距。大多數(shù)政府部門的目標分為集中性目標和日常性目標，所以在實際運行過程中，政府會為了集中性的實質(zhì)目標(SubstantiveGoals)而忽視日常任務，政府應該合理分解目標，緩解為了完成集中性目標而忽略常規(guī)式目標帶來的不利后果。[28]

　　(二)目標實施

　　波蘭經(jīng)濟學家奧斯卡􀅰蘭格(OskarRyszardLange)曾說:“中國是一個例外，它并沒有像其他社會主義國家一樣制定事無巨細的計劃。”我國地方政府作為具體實施目標的基層組織，首要任務是使中央制定的指導性方針變得有實操價值，但由于基層政府處理的日常事物有復雜性和任務量大等特點，會導致目標在實施的過程中出現(xiàn)很多“中國式”的特征:首先，在“常規(guī)”與“運動”之間如何有效選擇?基于道斯􀅰麥格里格(DouglasMcGre￣gor)的“X理論”，研究者們認為地方政府大部分官員都會對事務進行常規(guī)式處理，因為這樣能減少任務處理的負擔，但我國基層政府總是遇到很多新任務，或者遇到時間節(jié)點的重大事件都需要官員不斷加強自身知識結(jié)合地方特點，運用創(chuàng)新方式進行處理，如果沿用過去固定的套路解決問題，則會缺乏對現(xiàn)有事物的認知、降低治理效率。

　　采用目標管理責任制的方法控制地方政府治理行為，就能有效避免地方政府選擇性執(zhí)行，從而達到有效監(jiān)督的作用。[29]其次，地方政府的壓力與所受約束之間不平衡。地方政府一般只能被動地接受中央分配的目標任務，而這些任務一般較為復雜，需要依據(jù)特定情境具體分析，導致地方官員平時的壓力巨大，加上中央有一定的監(jiān)督體系，就會迫使其在有限時間內(nèi)更高效完成目標。[30]雖然高壓能帶來高效性，但是地方官員手中的自由裁量權(quán)巨大，即官員在目標實施的過程中權(quán)利很大，在追求治理創(chuàng)新時，就會出現(xiàn)激勵扭曲(Distortion)和目標改變(GoalChange)等情況。

　　目標管理的優(yōu)勢就是能有效約束政府官員的自由裁量權(quán)，也能激發(fā)地方政府創(chuàng)新行為。最后，地方政府間的競爭(CompetitionamongLocalGovernments)也會導致政策實施的效果不同。目標管理在實施的同時增加了考核標準與競爭指標，避免了過去的官員經(jīng)常為了經(jīng)濟指標而忽視公共服務、環(huán)境污染、節(jié)能減排等治理。[31]

　　研究還發(fā)現(xiàn)，地方間競爭會導致政策實行標準下降，這同“趨劣競爭”(InferiorCompetition)的涵義一致。面對政府官員只圍繞考核指標而進行的晉升競爭行為，也有學者提出“向底部競賽”的理論，是一種對橫向競爭的歸納，認為如果自己制定的稅率高于其他地區(qū)，會導致資源流出和外溢，不利于自身長期發(fā)展，但地方政府官員為了在考核時給上級留下好的治理印象，便不斷降低稅率保證與其他地區(qū)持平，使各地逐漸陷入“從眾效應”(BandwagonEffect)中，周雪光也將這樣的行為歸納為“逆向軟預算約束”[32]。目標管理責任制的實施通常伴隨著政府管理者的權(quán)責統(tǒng)一，要充分發(fā)揮執(zhí)行者的積極性、主動性、創(chuàng)造性，也要有效區(qū)分彈性目標與剛性目標，調(diào)整量化與非量化指標間的平衡，在經(jīng)濟發(fā)展的同時注意目標分解的程度，就能適當調(diào)整目標實施過程中的偏差，有效面對困難和挑戰(zhàn)。

　　(三)目標考核

　　對地方政府目標執(zhí)行情況的考核，學者們總結(jié)出了幾種不同形式:一是按照考核標準進行評分;二是采用“一票否決”;三是用隨機抽查的方式進行檢驗。有學者分析了中國城市治理績效排名對政府目標分解的影響，并發(fā)現(xiàn)績效排名效果不顯著的特點，認為排名靠后的城市并沒有受到聲譽壓力的影響，雖然上級政府有意進行治理績效排名，希望通過獎懲方式達到治理監(jiān)督的作用，但“羞辱式”的監(jiān)管效果還是僅限于紙上排名，并沒有達到很大現(xiàn)實作用。[33]而且在城市績效排名的背景下，還會滋生出“政策從眾”的行為，即上一次績效考核優(yōu)異或達標的城市，在下一輪考核中反而會退步;上一次績效考核不合格的城市，可能會因“羞辱式”的監(jiān)管方式，在下一次的考核時穩(wěn)中求進。

　　[34]這也印證了多數(shù)學者的觀點，基于中國國情，我國監(jiān)管過程高度依賴“考核績效”的壓力來運作，很多自愿性政策工具要在管制壓力的背景下才能發(fā)揮效用，這就給日常監(jiān)管帶來了很大挑戰(zhàn)。[35]目標考核首先要完成對地方政府實際運作的分析。過去的研究中很大一部分主要集中于目標管理機制運行與內(nèi)容的分析，只從宏觀角度看待上級部門的目標分配，卻很少從地方政府(被考核者)的微觀運作角度出發(fā)去研究地方政府如何應對上級壓力。然而，這種被檢查者的微觀運作過程也是整個機制中不可忽略的一部分。

　　由于我國政府上下級之間存在一種“責任—利益”的連帶關系，檢查者和被檢查者又存在信息不對稱的情況，經(jīng)常在檢查驗收階段出現(xiàn)“共謀”行為，主要還是由于“上有政策，下有對策”，上級先檢查什么就先突擊完成相應指標，后檢查什么就拖到最后處理，甚至有的項目不檢查也就置之不理，導致實施過程偏離政策初衷的結(jié)果。有學者對硬指標與軟指標的分析得知，現(xiàn)在地方官員的壓力逐漸增大，與他們晉升密切相關的就是考核需要達到標準，不僅要做到對上負責，還要對公民負責，這就明確了平時主要以硬指標為先，實行差別對待的方式，硬指標要在一定期限給出滿意的答卷，特別是剛性需求下的“一票否決”制度，更是一點不可以馬虎。[36]

　　但是對軟指標就沒有這樣的待遇了，被考核者一般會靈活處理軟指標，因為軟指標一般沒有明確的量化數(shù)據(jù)對官員行為進行約束，大多是宏觀概括式的模糊任務，考核上也沒有明確的規(guī)則，這就讓被檢查者有了更多機會進行自我辯護。

　　四、問責如何實施

　　由于在目標管理的過程中需要明確責任主體，當?shù)?ldquo;一把手”在行使自己權(quán)利的同時也要承擔相應責任，若不能及時完成目標，就會被上級問責或約談，嚴重的會導致上級采用通告批評、區(qū)域限批等行政處罰手段，直到該地區(qū)完成整改為止，這也反應了上級政府目標設置的全面性與完成目標的決心。[42]目標管理責任制的考核結(jié)果體現(xiàn)在以下兩方面:

　　(一)獎懲機制我國政府目標管理的獎懲方式主要是將利益與責任結(jié)合，獎勵與懲罰結(jié)合。作為一種考核制度，有學者認為目標管理責任制的獎懲形式可以多樣化，根據(jù)地方發(fā)展特色決定，一些政府通過對考核結(jié)果的排名，對排名靠前的地區(qū)發(fā)放補助資金，對排名靠后的地區(qū)采取問責、約談、區(qū)域限批等形式進行控制。[43]也有其他地區(qū)的官員通過競爭達到其晉升目的，將對目標考核效果靠后的官員進行降級處分，以此來實現(xiàn)目標管理的激勵作用。周黎安在晉升錦標賽中認為經(jīng)濟競賽的優(yōu)勝者能得到更大的提拔機會，這也是過去激勵機制發(fā)揮的獎勵作用之一。也有學者研究了不同問責方式給政府帶來的威懾作用，張琦等人通過研究媒體問責機制發(fā)現(xiàn)，由于媒體問責本身具有的廣泛傳播性，雖然有效提升了政府的回應程度，但也發(fā)現(xiàn)媒體問責對不同政府的問責效果存在顯著差異。[44]

　　(二)效果如何目標管理的最終實施效果是為了給上下級之間提供良好的溝通橋梁，是將結(jié)果導向轉(zhuǎn)化為行為導向的一種控制。目標管理責任制實施至今，實現(xiàn)了我國科學化治理的同時也在不斷優(yōu)化自身特點。有學者研究得出結(jié)論，認為一個國家面臨著和廠商一樣的問題，其并不是一開始就知道生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，而是要根據(jù)長期變動的環(huán)境認識和整體狀況來確定，我們將長遠利益和整體利益稱為“整體知識”(Holisticknowledge)，而目標管理責任制的實施就是要讓政府了解他們要為公眾做什么、怎么做的問題，最終達到目標治理的優(yōu)化。

　　采用目標管理責任制明確了責任主體，也使政府官員在一定期限內(nèi)準確完成量化目標，既符合我國的行政管理體系，又能調(diào)動地方官員的工作熱情。葉裕民認為這是一條開辟官員考核制度的新道路，以實績進行量化考核，可以避免模糊考核帶來的弊端，上級以實際統(tǒng)計出的數(shù)據(jù)為考核依據(jù)，從定量的角度反映目標完成的效率，這是一種從定性考核到定量考核的飛躍，當然在實際運作中也會混合考核。[45]

　　五、尚未研究的議題與展望

　　(一)尚未研究議題

　　通過分析現(xiàn)有文獻，本文梳理了目標責任制發(fā)展過程的邏輯框架，通過對目標責任制的分類來了解其具體運作方式，再對目標制定的來源、目標如何管理、問責如何實施進行分析，解釋了目標設置與政府行為間的內(nèi)在聯(lián)系，有利于建立更系統(tǒng)的理論框架。但現(xiàn)有文獻對有關目標管理責任制的研究還存在一些不足，希望可以在后續(xù)更進一步研究。首先，在研究主體上，目標管理當下還是側(cè)重研究個體和團隊的內(nèi)容，對于組織層面的研究還有待推進。由于組織結(jié)構(gòu)本身具有復雜性的特點，政府往往在面臨多元目標問題時產(chǎn)生不同績效，因此組織層面的研究也必不可少。

　　其次，在研究角度上，通過五年規(guī)劃的內(nèi)容可以看出目標設置與實際績效間存在一種彈性設置，但是這樣的方式并沒有解決“層層加碼”的問題，還有待于進一步研究。再次，在政策制定上，現(xiàn)有文獻還分析了地方政府為了縮小績效差距而弄虛作假的情況，但并沒對目標設置不合理的原因進行深入探討，因此，還需要解釋績效差距產(chǎn)生的內(nèi)在原因。最后，研究方法上，一方面，很多定性研究只能采用個別案例進行理論上的簡單分析，缺乏對目標管理過程如何控制的深入研究。經(jīng)過很多學者的實際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，其實我國政府公布的官方數(shù)據(jù)也飽受爭議，很多數(shù)據(jù)根本經(jīng)不起推敲，不同層級間還會出現(xiàn)上報數(shù)據(jù)“打架”的現(xiàn)象，這些都成為我國實施目標管理責任制時必須跨越的障礙。[48]

　　(二)未來展望

　　在目標治國的背景下，我國實現(xiàn)了治理規(guī)范化的發(fā)展，這都得益于目標管理責任制的推行與實施。目標責任制在科層制的運用從具體領域到全局泛化、從主觀評價到更客觀量化、從問責威懾到問責泛化，體現(xiàn)出管理工具逐漸剛化收斂的治理趨勢。通過對相關文獻的梳理，從目標的來源、目標如何管理和問責如何實施這幾個邏輯框架解決了一個中心問題，即，目標管理如何實施?本文還具體描述了目標管理的三種類型，進一步闡述了不同情況下目標責任制如何運用，進一步分析了為什么政府行為在不同情況下變化的原因。對目標設置和績效差距的分析，能加深目標管理的科學化發(fā)展，為我國地方政府的考核制度提供更加合理有效的激勵方式，因此，在未來的科層治理中，應該革新目標管理責任制的激勵與問責方式、優(yōu)化考核指標體系、理性運用考核結(jié)果，使目標管理責任制的研究方向更加全面精細。

　　一方面，進一步評價不同目標責任制類型下的實施效果。對于綜合型目標責任制而言，其目的是為了在政府各層級間順利傳遞任務，而且能有效連接上下級政府和黨政機關。在其實施效果的評價上，可以從責任與權(quán)力相結(jié)合的方式評估治理效果，也可以從側(cè)面觀察，例如政府注意力。對于部門目標責任制而言，主要加強了部門工作的有效性和積極性，如何正確合理的評價部門工作的積極性和有效性，可以從部門管理者態(tài)度、部門間協(xié)調(diào)程度以及部門專業(yè)化程度進行評價。對于專項工作責任制而言，更多的是表現(xiàn)為一種專項深度，其主要是為了某些特殊任務或突發(fā)事件做的準備，具有專項性。由于其特殊性質(zhì)，所以在評價方式上也更具有針對性，但在涉及到多部門間合作時，也會出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難等問題。

　　以上三種目標管理責任制類型的發(fā)展，給我國政府帶來了不同治理效果，在今后還可以對其進行深入研究。另一方面，考慮到目標管理責任制與其他科層內(nèi)部管理制度的契合度問題，要制定科學管理方式和有效監(jiān)督機制，了解地方官員的實績，這樣才能稱得上是一種有效的考核方法。[49]為避免官僚體制中的弄虛作假行為，以及在檢查驗收階段出現(xiàn)上下級“共謀”的現(xiàn)象，要明確上報數(shù)據(jù)的真實性、抵制官官相護等行為。制定目標既要考慮當前實際情況，又要考慮對未來長遠目標的影響。目標的制定由上級部門確定，是按照上一年度的結(jié)果進行規(guī)劃統(tǒng)計的。而且在政府注意力有限的情況下，目標制定者也只能在規(guī)章制度、效率準則和組織文化下做出決策。[50]

　　所以，要結(jié)合我國行政體系的發(fā)展形勢制定正確合理的目標，有效規(guī)劃我國未來發(fā)展的正確方向。目標管理責任制的實施也是如此，我國現(xiàn)在使用的策略不一定適合將來，所以要適時調(diào)整目標管理機制，結(jié)合時代特征，才能適應我國未來可持續(xù)發(fā)展的需要。

　　參考文獻:

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　　管理方向論文投稿刊物：社會學研究以學術研究及為世界社會學知識發(fā)展做出獨到貢獻為目的，以有效促進學術交流、開放學術天地、促成中國社會學學術進步為宗旨;強調(diào)以規(guī)范的經(jīng)驗研究為基礎，提煉學術思想。