摘要：街道尺度單元合理的生產、生活、生態空間用地結構是主體功能區通過國土空間規劃在市縣層面精準落地的基礎。以山東省省級重點開發區域——德州市德城區為研究區，建立“三生空間”分類體系，借助TOPSIS和障礙診斷模型，探究2010年和2019年德城區12個街道(鎮)“三生空間”用地結構合理性特征。結果表明：1)德城區生產空間用地結構合理度由市區核心區向外逐漸降低，生活空間用地結構合理度空間連片特征明顯，生態空間用地結構合理度呈點塊狀空間分布，“三生空間”用地結構合理度呈“中心-外圍”空間分布。2)生產與生活空間用地結構合理度存在協同關系，生產與生態空間用地結構合理度由權衡轉向協同關系，生態與生活空間用地結構合理度由協同轉向權衡關系。3)德城區“三生空間”用地結構合理度的主要障礙因素地類為濕地生態用地、公共服務用地、城鎮居住用地和商服業用地。基于障礙度結果，識別劃分適度優化區、協同優化區、重點提升區和優先提升區，根據重點開發區域的用地指導原則提出相應調控措施。

　　關鍵詞：重點開發區域;“三生空間”;土地利用結構;合理性;主體功能區;德州市

　　“三生空間”，即體現生產、生活、生態功能的國土空間，其實質是根據地域空間可為人類提供的各類產品和不同服務而劃分的功能空間[1]。合理的國土空間結構是區域經濟社會發展和生態文明建設的“催化劑”[2]。傳統的優勢區導向資源配置機制在推動工業化、城鎮化高速發展的同時，招商引資布局、基礎設施完善等城鎮生產空間建設對用地需求持續增大，部分區域盲目的競爭、開發甚至超過資源環境承載，生活、生態空間被擠壓、蠶食，“三生空間”比例失衡，國土空間開發和保護面臨嚴峻挑戰[3-5]。

　　面對發展瓶頸，2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》作為國土空間開發的未來藍圖，提出“按照生產發展、生活富裕、生態良好的要求調整空間結構”的開發原則，以及“生產空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態空間山青水 碧”的規劃展望。

　　從國家“十一五”規劃提出“推進形成主體功能區”，到“十二五”時期“實施主體功能區戰略”，至“十三五”時期“加快建設主體功能區”，十年來的應用實踐表明，定性的主體功能定位與定量的“三生空間”結構的結合，可引導形成地域空間功能及結構的有機關聯，國土空間格局正經歷以生產開發建設為主到“三生”融合協同的轉變[6]，主體功能區是一條符合生態文明要求、適應中國國情的空間治理方式[7-8]。國家“十四五”規劃進一步提出將“完善和落實主體功能區制度”作為優化國土空間開發、保護格局的首要舉措，明確了主體功能區與國土空間之間的“戰略部署與空間布局”邏輯關系[9]。

　　在此背景下，探索主體功能導向下的街道尺度單元“三生”國土空間特征，對通過國土空間規劃推進主體功能戰略在市縣層面的精準落地意義重大。作為國土空間規劃的主要載體，圍繞土地資源的相關問題探討成為“三生空間”研究的熱點，主要內容涉及理論內涵與概念辨析[5,10]、功能識別與區域劃分[11-12]、格局特征與影響因素[6,13]、空間沖突與優化重構[14]等。縱觀相關成果，仍存在值得進一步探討與完善的內容。一是在研究內容的選擇上，對于“三生空間”用地結構的研究多以土地資源學或景觀生態學為背景，評價單元“三生”用地結構均衡度、優勢度、多樣性的地理學特征[15]，或結構轉型的生態環境效應[6]，而針對結構合理性的研究鮮有涉及。“三生空間”用地結構是指在區域國土空間范圍內，生產、生活、生態用地的數量比例、作用關系和空間格局，是土地利用系統“要素-結構-功能”鏈的中間環節。

　　根據系統論觀點，合理的結構是功能實現的基礎，而結構的合理與否依賴于要素的組織形式和作用方式。因此，只有充分剖析國土空間用地結構，合理配置不同地類規模和空間布局，才能科學地進行國土空間開發與保護，以促進區域主體功能落地和具體地域功能實現。二是在研究區域的分析視角，已有研究多從傳統的行政區劃出發，雖已有少量研究基于主體功能區視角對“三生空間”的識別展開了探討[16]，但對功能區內部的“三生”國土空間結構特征方面少有涉及。

　　主體功能區劃是全國宏觀尺度的“三生空間”優化配置方案[17]。2017年中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過的《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，指出要“推動主體功能區戰略格局在市縣層面精準落地”，國家“十四五”規劃亦提出“細化主體功能區劃分”。在全國主體功能區宏觀尺度布局基本形成之后，通過各類空間規劃和方針政策進行降尺度功能傳導以實現精準落地，是當前和未來進一步完善主體功能區制度的主要任務，而功能區內部的“三生”國土空間結構特征研究則是其重要組成。

　　根據《全國主體功能區規劃》，按照開發方式，國土空間分為“優化、重點、限制、禁止”四類，其中，重點開發區域土地資源承載空間較大且產業發展潛在優勢明顯，是應“重點進行大規模、高強度工業化、城鎮化開發”的城市化地區，扮演著區域經濟發展、人口有序集聚、新型城鎮化建設的“增長極”角色。鑒于此，本研究從土地功能的角度出發，構建“三生空間”分類體系，以山東省省級重點開發區域——德州市德城區為研究區域，基于2010年和2019年12個街道(鎮)土地利用現狀數據，借助TOPSIS模型探索其“三生空間”用地結構合理性的時空變化特征，通過障礙因素診斷提出不同區域調控措施。

　　可能的邊際貢獻在于：一是探索并實證了“三生空間”用地結構合理性評價的方法，從土地要素視角，將主體功能在市縣層面的精準落地，通過生產、生活、生態用地的數量及布局得以體現，一定程度上彌補了既有文獻在這一問題研究上的不足。二是在縣域內細化功能分區，根據“重點開發”的主體功能定位精準施策，為健全重點開發區域空間發展長效機制，提供了一定的參考。

　　一、研究區概況

　　德城區(36°24′N～38°00′N，115°45′E～117°36′E)隸屬于德州市，位于山東省西北部，冀魯兩省交界地帶。2019年德城區共轄7個街道和5個鎮，年末常住人口77.3萬人，城鎮化率84.25%，國內生產總值696.86億元，土地利用類型主要為耕地、林地和住宅用地，占比分別為36.75%、15.23%和14.36%。德州市已在“十四五”規劃中明確“深入實施主體功能區戰略”。除重點開發區域資源環境承載力、現有開發強度和發展潛力的相似性之外，選擇德城區作為研究實例，主要基于如下考慮。

　　一是重要區域協調發展戰略構成——德州市是京津冀協同發展區與濟南都市圈聯結點。在京津冀協同發展規劃中，德州市定位為京津地區產業轉化和承接基地，而濟南都市圈是黃河流域下游城市群重要組成，城市的“三生空間”布局，尤其是生產空間的用地安排需要支撐區域戰略發展。

　　二是具有統籌城鄉發展的示范性——除德城區外，德州市其他所轄縣級行政單元均為農產品主產區(限制開發區域)。作為我國主要平原糧產區，德城區以農村居住社區和產業園區共同建設(以下簡稱“兩區同建”)的模式推進新型城鎮化，有序提升人口及要素集聚，實現城鄉功能用地良性轉型。

　　二、分類體系、數據來源與研究方法

　　(一)分類體系

　　構建分類體系是科學辨識“三生空間”的前提。“三生空間”強調從要素功能角度確立空間格局[10]，且為拓展研究的應用價值，宜將發展需求落實到具體的規劃指標，這為從土地功能視角確定“三生”分類體系提供了理論支撐和現實依據。參考已有研究[12,15,18-19]，采取歸并分類法建立“三生空間”用地分類體系，并銜接《土地利用現狀分類(GB/T21010-2017)》(以下簡稱“國標分類”)。

　　其中，一級類為空間類型，設有生產、生活和生態空間3個一級類。二級類為土地類型，是對一級類的細分，分別以產業類型、居民生活需求和土地覆被為依據，劃分為14個二級類。由于單一地類可能兼具多種功能，“三生空間”分類體系與國標分類的銜接并不能夠完全一一對應。對于主導功能明確的地類，借鑒劉繼來等的評價方案[19]，根據主導性原則劃分;對于兼具多種功能且強弱程度相近的地類，征詢德州市自然資源局和南京農業大學相關領域的專家意見，基于用地主體的開發意圖劃分。

　　(二)數據來源與處理

　　選擇2010年(《全國主體功能區規劃》頒布之年)和2019年作為研究時間節點，對比分析“三生空間”用地結構合理性的時空演變。土地利用現狀數據及空間數據來源于德州市土地利用變更調查矢量數據庫。根據表1的分類體系和銜接關系，將兩期數據的用地類型歸類合并統一。

　　(三)研究方法

　　1.TOPSIS模型

　　用地結構優化本質上是在多條件約束下，對區域內各地類進行更加合理的數量安排和空間布局，以實現用地系統效益最大化，而結構的合理標準的確定依靠系統認知和價值評判[21]。現狀用地結構由人類長期利用土地實踐而形成，是對過去土地政策的檢驗以及未來政策調整的基礎，TOPSIS模型可憑土地利用現狀結構作為評價方案來尋找現有條件下的最優用地方案。

　　正是由于其具有原始數據利用率高、幾何意義直觀等優點，該方法能夠較客觀、全面地反映土地利用狀況[22-23]。TOPSIS是系統工程中有限方案、多目標決策分析的一種決策模型，根據各方案與理想解的二維數據空間距離，以判斷優劣——若最接近于正理想解，同時又最遠離負理想解，則為最佳方案。

　　三、結果與分析

　　(一)結構合理性分析

　　2010年和2019年德城區各街道(鎮)“三生空間”用地結構合理度各不相同，水平變化區域差異明顯，借助ArcGIS自然斷點法劃分3個等級。“三生空間”用地結構合理度的時空分異特征和演化過程如下。

　　1.生產空間用地結構合理度變化

　　生產空間用地結構合理度均值由2010年的0.626變為2019年的0.664，整體處于增長態勢，標準差由0.170變為0.148，單元間的離散程度降低。在空間分異特征方面，用地結構合理度由市區核心區向外逐漸減弱，空間分布呈圈層特征。廣川街道和長河街道一直為高值區，作為市區核心發揮著區域增長極作用。中值區數量保持為4個，多位于緊鄰市區的次級核心區。

　　2012年東部新城經濟技術開發區核心區(長河街道、宋官屯街道、袁橋鎮)和天衢工業園(天衢街道)兩區塊整合升級為國家級經濟技術開發區，政府通過規劃引導調整了所轄區生產用地合理性，天衢街道由低值區升級高值區，新華街道則下降為低值區，區域生產空間重心北移，加之較早成立的德州運河省級經濟開發區(運河街道)，2019年中值區單元皆為以開發區為載體的街道。低值區數量保持為6個，多位于周邊市郊鎮，農用地分布廣泛，以農業生產為主，非農生產功能相對較低，生產空間整體用地結構合理性較差。

　　2.生活空間用地結構合理度變化

　　2010年生活空間用地結構合理度均值為0.865，標準差為0.093，空間分布呈明顯圈層特征，高中低值單元數量均衡。

　　與之相較，2019年指數均值增長為0.918，標準差降低為0.030，空間分布趨于相對集中連片，高中低值單元數量呈“1-8-3”的菱形結構，城鄉生活空間趨于融合發展。具體而言，二屯鎮由中值區提升為高值區，由于背靠河北省，省際行政邊界效應的存在，城市發展方向東移，使二屯鎮定位為德城區發展腹地，同時東南方向臨近老城區，內緣區城市周邊的公共設施有著巨大外部性，城鄉二元結構效應影響較小，生活空間內部自組織協調機制相對適宜。

　　2010-2019年間，城鄉互動增加，生活功能由早期受市區核心區輻射帶動為主，之后形成連片發展的規模效益，就業、交通、公共服務水平擴散效應明顯，表現為老城核心高值區和周邊鄉鎮低值區向城鄉融合中值區轉換，包括城鎮居住用地占絕對優勢的街道單元和以農村居住用地為主的鎮域宜居性增強。

　　2019年低值區共3個，為天衢街道、袁橋鎮和抬頭寺鎮。依托天衢工業園為載體而發展的天衢街道，單一的工業生產功能較強，“職住失衡”矛盾突出，生活功能用地合理性低于周邊街道，由中值區降為低值區。袁橋鎮“兩區同建”城鎮化模式是對農村資源的再配置，政府通過鼓勵政策引導生產要素集中，打破原有農村、農業為主的發展格局，規劃構建區域新的增長極，但相比市區核心區尚存在差異，農村社區為主體的生活空間尚在向城市化轉型的過渡階段，生活功能的保障缺乏比較優勢。

　　3.生態空間用地結構合理度變化

　　生態空間用地結構合理度均值由2010年的0.648增長為2019年的0.682，標準差由0.128降低為0.123。盡管區域整體層面生態空間用地結構合理性水平和離散程度有所改善，但在工業化、城鎮化快速推進過程中，以生產功能為主導的城市空間演化，不可避免地造成了人與資源環境共生秩序的失衡，突出表現在兩點。

　　第一，空間格局破碎化。生態空間用地結構合理度由早期的中值區集中連片特征，轉呈高低值單元交錯點塊狀空間分布。城市東西發展帶土地開發集中，2019年低值區分布沿此軸線方向，外圍為中值區，包括鄰接自身所轄縣域的東南部的袁橋鎮，和背靠鄰省的天衢街道、黃河涯鎮、二屯鎮，構成西部省級生態屏障。第二，降級單元眾多。2010—2019年間共有8個單元等級降低，僅新湖街道由低值區轉為高值區。在德州市中心城區“一環一源四心四帶”綠地規劃中，新湖街道下轄新湖風景區和運河景區兩個“城市綠心”，綠地、湖泊等生態景觀較完整。生態用地的合理性是生態空間公共性的基本保證，相較于原始自然生態空間，集合人工要素的城市生態空間所提供的生態服務更加脆弱，在經濟發展方式轉變、生態文明體制改革的背景下，生態空間秩序的重塑亟需政府發揮積極管控作用。

　　4.“三生空間”用地結構合理度變化2010—2019年，德城區“三生空間”用地結構合理度總體呈現增強趨勢，指數均值由0.879變為0.945。空間分布呈“中心-外圍”結構，2019年高值區單元數量增多，而中值區集中在市區核心高值區周邊，受輻射帶動和擴散效應明顯，德城區整體的“中心-外圍”結構有外擴趨勢，市郊鎮低值區數量減少。

　　除市區各城鎮化建設領先街道保持為高值區外，與城市核心區具有一定距離的袁橋鎮由低值區變為高值區。袁橋鎮呈現“跨城區”的特征，源于其被定位為高鐵新區核心區，獲得更多政策傾斜以建設城市功能空間，通過公路、高速鐵路等“發展軸”同中心城區及區域核心城市連接，帶動區域間資本、技術、人才等要素多層級流動，成為城市與區域發展的延伸和產業承接地，突出了單元自身主體功能，規避了城市“攤大餅”式蔓延擴張風險。

　　(二)障礙因素分析

　　1.障礙因素診斷

　　在目前的障礙度模型應用中，當選擇的指標較多時，為識別主要矛盾，通常選擇障礙度值較高的幾項展開分析[22-23]。參考于此，本研究選擇2019年障礙度值最高的前4項作為各單元主要障礙因素地類進行分析，并統計大于等于障礙度均值(0.071)的障礙因素在各街道(鎮)出現的頻率作為補充，指導未來用地發展方向。

　　對于德城區整體“三生空間”用地結構合理性而言，主要障礙因素地類為濕地生態用地、公共服務用地、城鎮居住用地和商服業用地。濕地生態用地障礙度值均值和頻率均為最高，在除天衢街道、黃河涯鎮之外的研究單元均為主要障礙因素。德城區地處黃淮海平原中部，缺乏山川河湖等多樣性自然地質地貌，一直以來是我國糧食主要產地。

　　生態空間中，濕地生態用地僅占2.02%，遠小于草地的12.67%，林地的23.97%和水域的59.93%。相對于生產和生活空間，生態空間缺乏競爭性和排他性[5]，自然稟賦特征和早期唯經濟論發展思維影響下，經濟效益較低的濕地生態用地被盲目開發建設。公共服務用地、城鎮居住用地的障礙度值均值為二、三位高值。公共服務用地和城鎮居住用地的高障礙度值單元重疊較多，集中在除老城區核心(新湖和廣川街道)之外其他單元，而這些單元的農村居住用地均為非障礙因素，城鄉二元特征明顯，就地城鎮化潛力巨大。

　　商服業用地的障礙度值均值為第四位高值，頻率并列最高。積極融入京津冀協同發展、新舊動能轉換等高標準宏觀區域戰略，倒逼制造業升級，加速主城區內污染重、效益差的第二產業退出，扶持商業服務業等第三產業發展，產業結構的合理性具有一定提升，2019年德城區一、二、三產業產值比為1.14∶42.57∶56.29，實現產業結構的“三二一”轉換，而商業服務業集聚水平仍然較低，產業結構高級化有待提升。

　　四、結論與討論

　　(一)結論

　　本研究通過構建“三生空間”分類體系，對2010年和2019年德城區“三生空間”用地結構合理度時空格局特征進行對比，并基于2019年障礙因素分析和“重點開發”的主體功能定位對各單元制定差異化調控措施，主要結論如下。

　　第一，德城區各類空間用地結構合理性水平整體處于增長態勢，但各街道(鎮)間區域差異明顯。生產空間用地結構合理度由市區核心區向外逐漸減弱，生產空間重心向開發區移動;生活空間用地結構合理度的空間連片特征明顯，城鄉生活空間趨于融合發展;生態空間用地結構合理度由中值區集中連片特征，轉呈高低值單元交錯點塊狀空間分布;“三生空間”用地結構合理度強弱空間呈“中心-外圍”空間分布，且具有外擴趨勢。第二，德城區各類空間用地結構合理度間存在關聯。生產空間用地結構合理度與生活空間用地結構合理度呈協同關系，生產與生態空間用地結構合理度由權衡轉向協同關系，生態與生活空間用地結構合理度由協同轉向權衡關系。

　　第三，對于德城區整體而言，影響用地結構合理水平的主要障礙因素地類為濕地生態用地、公共服務用地、城鎮居住用地、商服業用地。第四，根據“三生空間”用地結構合理度的障礙度因素，可將德城區細分為適度優化區、協同優化區、重點提升區和優先提升區共4個分區，各區域的同一性表現在障礙因素皆非單一地類，差異性為主要障礙因素帶有明顯的地域特征。從適度優化區到優先提升區，“三生空間”用地結構合理性綜合水平減弱，調控迫切程度增強。

　　(二)討論

　　自國家“十一五”規劃期間提出以來，主體功能區由規劃上升到戰略再到國家基礎制度，在國土空間開發中始終具有無法替代的地位[7]。《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》提出“到2030年，主體功能區布局進一步完善”的國土開發目標。未來通過國土空間規劃對不同主體功能定位在市縣層面精準落地，實行差別化的土地開發、利用、管理政策，是主體功能區在建設現代化空間治理體系、實現高質量發展中發揮更大作用的主要途徑[28]。

　　重點開發區域是減輕優化開發區域和限制開發區域人口、資源環境壓力而需“重點進行大規模、高強度工業化、城鎮化開發”的城市化地區，人地關系變動明顯，本研究對德城區“三生空間”用地結構合理程度進行識別并提出調控措施，在一定程度上豐富了“三生空間”的研究內容：識別結果能夠客觀反映樣本區域“三生空間”用地結構合理性的分布格局及存在問題，可為科學編制國土空間規劃，促進市縣“三生空間”與上位主體功能區的銜接提供借鑒;分區與調控建議可為區域“重點開發”功能定位的空間布局提供實踐參考，以有效推進主體功能在市縣內部的進一步細化落實。

　　然而，本研究尚存不足之處。第一，國土空間與土地功能之間并非完全一一對應關系，基于土地主導功能判斷的“一對一”式地類歸并，保證了分類體系的實用性、繼承性，但犧牲了一定的現實性。未來宜結合土地多功能測度，改善歸并分類法對空間與地類之間“一對多”關系的銜接機制不健全問題。第二，主體功能約束下的現狀“三生空間”用地結構是受區域自然地理條件、經濟社會發展階段等作用共同形成的，受數據局限，只進行了兩期截面數據的對比研究，而不同時段的結構演進特征將是未來研究的重點。

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　　作者：崔繼昌1，郭貫成1，陳添悅2，張輝3