摘要:海洋牧場作為傳統漁業轉型的新動力以及海洋資源開發和保護的新模式,能夠有效兼顧海洋生態環境保護和漁業資源高效產出,已成為海洋生態經濟健康持續發展的重要引擎.然而,由于對海洋牧場生態安全監管方面的頂層設計缺位,其生態安全問題日益凸顯.因此,在借鑒國外海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上,從我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計入手,具體闡釋監管政策的目標以及政策總體思路,并基于行政監管、經濟監管、社會監管,以及科技監管四個層面提出相應的監管政策,從而搭建起一套相對完整的海洋牧場生態安全監管政策體系.

　　關鍵詞:海洋牧場;生態安全;生態監管;資源環境;監管政策

　　一、引言

　　作為海洋漁業大國,中國海岸線綿長,近海大陸架面積高達41

　　中國關于海洋牧場的研究始于1965年,并于1979年著手建設.[5][6][7]2017年5月,農業部在其制定的“農業綠色發五大行動”中明確提出“推進海洋牧場建設,推動水產養殖減量增效”,從政府的角度肯定了海洋牧場在海洋經濟發展中的重要地位.[8]同年,農業部發布«國家級海洋牧場示范區建設規劃(2017G2025年)»的通知,規劃到2025年在全國建設178個(于2019年將其修訂為200個)國家級海洋牧場示范區,[9]截至2020年12月,所建成的國家級海洋牧場示范區已達136個.國家級海洋牧場示范區建設規劃的出臺,為海洋牧場的快速發展創造了良好的條件,隨之而來的是其生態安全監管與保障等眾多問題的暴露.

　　雖然海洋牧場具有固碳除氮、凈化水質、降低海域富營養化程度等良好的生態影響,但是目前多數海洋牧場建設的主要目的仍為提高具有高經濟價值的海產品產量,一定程度上忽視了對海洋生態系統的修復與保護.部分海洋牧場在建設初期,由于缺少詳細的本底調查,簡單地照搬國內外海洋牧場建設模式,隨意投放石塊、水泥管等物體作為人工魚礁,結果不僅投放的人工魚礁不見蹤跡,造成了資金的大量損失,更為嚴重的是加劇了海域生態環境的惡化,[10]與海洋生態文明建設要求相距甚遠.

　　與此同時,海洋牧場建設在生態安全監管方面存在海洋牧場生態安全監管體系不完善、海洋牧場生態安全保障法律體系不健全、科技保障力量相對薄弱、政策執行效果評估及獎懲機制缺失、公眾生態安全意識缺失等諸多問題.而造成上述問題的主要原因在于政府對海洋牧場生態安全監管方面的頂層設計缺位,尚未形成具有針對性地監管政策.[11]

　　因此,對海洋牧場生態安全監管者以及運營者來說,為其提供具有依據性、參考性的監管政策是亟待解決的重要問題.鑒于此,本文在借鑒國外海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上,從我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計入手,具體闡釋監管政策的目標以及政策設計的總體思路,并基于行政監管、經濟監管、社會監管以及科技監管四個層面搭建相應的海洋牧場生態安全監管政策體系.

　　二、國外海洋牧場生態安全監管經驗

　　海洋牧場作為一種新型漁業生產方式,在國外得到了廣泛的關注和發展,并且取得了一系列成功的案例經驗.在管理過程中,各國海洋牧場建設情況不同,海洋牧場生態環境所面臨的主要問題也存在差異性,對海洋牧場生態安全監管所采取的戰略、方針不盡相同,但仍有一些共性及各自成功的經驗值得借鑒.本文在總結美國、日本、韓國三個國家在海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上為我國海洋牧場生態安全監管政策的設計提供事實參考.

　　(一)創新海洋牧場生態安全監管體制對海洋牧場生態安全進行監管是一個持續的過程,應按整體方式對其生態環境中的自然因素以及社會環境中的諸多因素進行有效處理.韓國成立韓國水產資源中心,負責人工魚礁、海洋牧場、海藻場的建設以及水產資源養護方面相關基礎研究的管理工作,將原本分散各地的海洋牧場建設及管理工作集中到統一高效的管理機構,以專業研究團隊推動韓國海洋牧場建設及其生態安全監管工作的科學開展[12].

　　美國設立國家海洋與大氣管理局作為海洋牧場生態安全監管的行政管理機構,設立海岸警備隊作為其執法管理機構,成立國家海洋委員會負責海洋牧場生態安全相關工作的協調以及監管政策的制定,各部門職責明確、分工合作,大大提升了美國海洋牧場生態安全監管效率.[13]綜上,我國應建立健全海洋牧場生態安全監管體制,對所涉及的協調權、決策權以及執法權等行政權力進行明確劃分,通過權力制衡對海洋牧場生態安全監管加以嚴格規范.

　　(二)建立健全海洋牧場生態安全法律法規、政策體系

　　健全的法律法規以及政策體系是海洋牧場生態安全監管工作有效執行的重要保障.日本為維護海洋牧場生態安全,在立法、制度完善、生態治理等方面進行不懈努力,相關法律法規,如«水質污染防治法»«海岸法»相繼出臺,并針對日本海洋牧場建設的重點海域———瀨戶內海特別制定«瀨戶內海環境保護特別措施法»,內容完備且詳細的法律條例使日本的海洋牧場生態安全監管工作有法可依.

　　美國注重通過嚴格的立法與規劃來保護海洋牧場生態環境,通過一系列的法律法規來約束和引導海洋牧場的資源開發與環境保護,同時,美國沿海各州在各自的法律體系中制定與海洋牧場生態安全監管相關的法規,為海洋牧場生態安全監管提供了重要依據.綜上,為切實有效的解決我國海洋牧場生態安全問題,應制定相應的監管基本法,并結合配套的政策法規對海洋牧場生態安全監管予以明確規定.除此之外,還應加強對相關法律政策執行情況的監督與評價,以避免已有監管條文變成一紙空文.[14]

　　三、我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計

　　我國海洋牧場生態安全監管研究尚處于起步階段,監管政策的制定缺乏總體目標和統一規劃的指導.而且目前海洋牧場生態管理的相關工作側重于從底層做起、常規做起,缺少宏觀政策的統籌和指導.其次,海洋牧場生態安全的監管主體定位模糊,職責劃分不清晰,各級利益主體之間的矛盾與沖突可能會阻礙監管工作的順利進行.由此看來,海洋牧場生態安全監管是一項長期而復雜的工程,政策制定也需多方面綜合考慮,包括政策制定與執行成本、時間空間的選擇、可行性與可操作性等.

　　因此,我國海洋牧場生態安全監管政策的制定,需要結合我國海洋牧場生態安全監管現狀,在考慮整體的制度和政策環境基礎上,自上而下全盤規劃、系統協調,加強對監管政策的頂層設計,促進海洋牧場生態安全監管政策的發展與完善.科學的頂層設計,是海洋牧場生態安全監管政策取得成效的基礎和前提,有利于生態安全監管的有效落實和全面推進.[16]

　　四、海洋牧場生態安全監管的政策制定

　　在借鑒前文國外海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上,根據我國海洋牧場生態安全監管政策的整體設計依據和思路,相關政策制定可具體圍繞行政監管層面展開分析.

　　(一)行政監管政策

　　1、海洋牧場生態安全法律體系

　　建設現代化、國際化的海洋牧場需要完善的法律制度予以保障,考慮到我國海洋牧場的法律制度尚不完善,海洋牧場專項立法花費時間較長、成本大,短期時間難以實現的問題,可以完善我國現有的相關法律文件.將海洋牧場建設管理制度寫進諸如«漁業法»等高位階法律中,從項目立項、申請程序、審批辦法、運營管理、產品質量控制、生態安全建設及監管等方面制定相應的規章制度,規范海洋牧場建設行為.特別地,將生態安全作為海洋牧場建設的重要環節列入相關法律法規中,為海洋牧場的健康發展營造良好的政策環境.

　　目前,我國沿海多省份已經出臺了海洋牧場相關管理辦法,雖在一定范圍內豐富了我國海洋牧場法律制度建設,但仍有很多問題未能解決.因此,要鼓勵并支持沿海各省份出臺符合本省實際情況的地方性法規,加強當地對海洋牧場的規劃建設與監督管理.同時,為了加強區域主體對海洋牧場生態安全的監管,支持各省份制定海洋牧場生態安全監測規范、評價辦法、預警辦法、決策機制、控制機制等法規文件,為海洋牧場的生態安全監管營造良好的法規制度環境.

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　　五、結論

　　作為修復與保護海洋生態環境的重要手段,海洋牧場建設已初見成效.然而由于頂層設計的缺位,在對海洋牧場生態安全進行監督管理的過程中存在監管體系不完善、法律體系不健全、公眾生態安全意識淡薄等諸多問題,各類生態安全問題也隨之暴露.鑒于此,本文在綜觀韓國、日本、美國三個國家海洋牧場生態安全監管成功經驗的基礎上,從我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計入手,明確海洋牧場生態安全監管的近期目標與遠期目標,并從行政、經濟、社會、科技等四個層面詳述監管政策設計的總體思路.

　　在上述思路的指引下,基于行政監管、經濟監管、社會監管以及科技監管四個視角搭建相應的海洋牧場生態安全監管政策體系,從而為海洋牧場生態安全監管者以及運營者的管理工作提供政策依據.科學的頂層設計、有效的監管政策,有利于海洋牧場生態安全監管工作的逐項落實和穩步推進.需要注意的是,本文僅基于理論層面對海洋牧場生態安全監管工作提供頂層設計以及政策制定的總體思路,各項政策的有效性需在后續的實踐中加以驗證,因此,對海洋牧場生態安全監管的政策評估以及如何保障各項監管政策的有效落實是未來進一步的研究方向.

　　參考文獻:

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　　[3]張樨樨,劉鵬.中國海洋牧場生態系統優化的政策仿真與模擬[J].中國人口

　　[4]劉輝,奉杰,趙建民.海洋牧場生態系統監測評估研究進展與展望[J].科技促進發展,2020,16(2):213G218.

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　　[6]曾呈奎,毛漢禮.海洋學的發展、現狀和展望[J].科學通報,1965,(10):876G883.

　　[7]QinM,YueC,DuY.EvolutionofChina'smarineranchingpolicybasedontheperspectiveofpolicytools[J].MarinePolicy,2020,117:103941.

　　作者：杜元偉單玉坤