摘要：環境行政管理體制的改革與完善是對原有體制的梳理、調整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統行政文化對我國環境行政管理體制的影響;社會公眾尤其是非政府組織在環境行政管理體制改革中的作用;改革、發展與穩定的關系。

　　關鍵詞：環境行政管理;我國環境行政管理制度;改革

　　一、環境行政管理體制的概念及意義

　　“環境行政管理”，一般可概括為環境行政主體運用技術、經濟、法律、教育等手段，對人類損害或影響環境的活動加以干預，以協調發展與環境的關系，從而在不超過環境的容許極限下發展經濟以滿足人類不斷增長的需要。而“環境行政管理體制”，主要是指國家管理環境保護事務的行政組織結構體系、環保行政職權在各行政機構之間的配置原則以及環保職能的運行方式，它不僅包括各級環保行政機構自身內部的權力結構，也包括規范權力的合理行使、保證政令有效運行的一系列規則與制度。

　　二、我國環境行政管理制度

　　1.環境標準制度。環境標準制度是環境管理的基礎性制度。因為要保護和管理環境就必須對環境質量、污染物的排放以及監測方法等作出統一的規定，環境標準就是為防治環境污

　　實行派駐的辦法。借鑒外地一些先進地區紀檢監察機關派駐工作的成功經驗，在人、財、物權力比較集中的部門開展派駐工作，把派駐單位紀檢監察干部的管理權、編制等收歸上級紀檢監察機關管理，使派駐紀檢監察干部獨立開展工作。要建立巡查制度。上級紀檢監察機關要組織對市直各部門、各單位的領導干部進行巡查，以加強對手握重權人員的監督管理，保證黨的路線方針政策的貫徹實施和權力的正確行使。

　　四、加大責任追究力度，促使監督落到實處

　　要落實監督主體的責任，建立監督主體失察責任追究制。從一些單位腐敗現象不斷發生的原因來看，有不少是監督不力所造成的。為什么監督不力，是因為沒有制訂和實行責任追究機制。因此，盡快制定對各監督主體實施責任追究的辦法，是十分重要、非常必要的。對應該監督而沒有監督、應采取措施而沒染、維護生態平衡。保護人身健康，對需要統一的各項技術規范和技術要求作出的量值規定。環境標準制度則是關于環境標準的分類、分級、制定和實施的規定。

　　2.

　　環境監測和報告制度。環境監測是運用化學、物理學、生物學和醫學等方法，對環境中污染物的性質、數量、影響范圍及其后果等，進行調查和測定的活動。它是環境管理的基礎性工作。其主要任務是：對環境中各項要素進行經常性監測，掌握和評價環境質量狀況及發展趨勢;對各單位排放污染物的情況進行監視性監測;為環境管理工作提供準確、可靠的監測數據和資料。環境監測實行日報、月報、年報和定期編報環境質量報告的制度。國家和省級環保部門每年6 月都發布環境狀況公報。

　　3.

　　環境保護目標責任制度和城市環境綜合整治定量考核制度。環境保護目標責任制度，是以簽訂責任書的形式具體落實地方各級人民政府及其有關部門和有污染的單位對環境保護負責的行政管理制度。責任者是地方各級政府的首長、各有關部門領導和企業的法人代表。上級政府確定環境保護目標，通過與下級政府、各有關部門和企業簽訂責任書，層層分解環境保護責任，明確各方職責、權利和義務，將環境保護任務落到實處。其法律依據是環境保護法關于地方各級政府對其轄區環境質量負責的規定和產生污染的單位應建立環境保護責任制度的

　　有采取措施以致出現問題造成嚴重后果的，要有相應的問責措施。要完善責任追究機制。特別是完善監督主體具體實施監督過程中的責任追究機制。具體實施監督者要及時或定期向派出機關寫出監督報告，并簽名負責，以便備查。如。重大工程招投標出了問題，除對招標人作出處理外，也要追究監督責任人的責任。又如。在干部考察中，對擬提拔對象相關責任人要簽字負責，對今后發現提拔前存在問題者也要追究考察人、推薦人的責任，防止干部“帶病提拔”;對在物資采購中違犯規定，貪污受賄監督不力的也要追究監督人員的責任。要繼續加大對腐敗案件的查處力度。對以權謀私的腐敗案件，要發現一起，查處一起。絕不姑息遷就，切實做到懲處一個，教育一片，真正使黨的監督落到實處。規定。近年來在進一步強化這項制區，強調黨政一把手負總責，加強考核和獎罰，并把環境質量的好壞作為政績考核和干部任用的一項重要內容。

　　4. “三同時”制度。“三同時”制度，是指建設項目的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的制度。這是我國獨創的，與建設項目環境影響評價制度相銜接的，預防產生新的環境污染和破壞的重要制度。該制度適用于新建、擴建、改建項目，技術改造項目和一切可能對環境造成污染和破壞的建設項目。《建設項目環境保護管理條例》對這項制度的有關事項作了具體規定。

　　三、我國環境行政管理體制中存在的問題

　　1.管理機構之間權限不清，責任不明。環境立法中關于部門之間職責范圍的規定是很不清晰的，尤其是關于部門之間如何開展協作的規定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當考慮，對于法律規定不是很明確的低方，不同部門對有利可圖的事務競相主張管轄權，而對于不利的事物則主張沒有管轄權，當缺乏上級權威部門進行協調的時候，執法部門之間往往出現相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現象，而在一線開展環境執法行動的環保系統，由于得不到其他部門的配合經常出現環保部門唱

　　“獨角戲”的尷尬局面，從而嚴重影響執法效果。

　　2.

　　管理機構重疊。由于我國的環境管理體制是從各部門分工管理逐步變為統一監督管理和分工負責相結合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對新機構的授權，而沒有顧及或沒來得及對原有機構及其相關職能的撤銷或合并，于是就發生了某些管理機構相重疊的現象。

　　3.

　　環保部門缺乏獨立性與權威性。在我國的現行環境管理體制與立法之下，由于受制于當地政府，環保行政部門的權利和手段十分有限。在環保部門只有限期治理、停產治理的建議權，而沒有決定權，在地方保護主義嚴重的地區，由于當地政府出于經濟的考慮一般并不采納這種建議，對此，環保部門無能為力。而在環境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結、扣押、沒收、強制劃撥權等行政強制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數額也受到的很大限制，遠遠低于污染治理成本。

　　4.

　　缺乏高效的部門協調機制。我國的環境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統一管理與分部門相結合”的管理體制。但是，由于在管理體制中存在的問題，因此我們并沒有設置對這些沖突與矛盾進行有效協調的權威性部門或機構。當然，有的地方有一些很好的協調經驗，但總的說來這種協調和聯動沒有形成一個規范化、法律化的制度，由于每次都要臨時組織協調，往往由于各方面的原因導致久拖不決而效率低下。

　　5.

　　第三部門(非政府組織)發展緩慢，參與機制流于形式、監督機制軟弱無力。政府與環保部門可以監督企遵守環保法律，

　　但當政府與這些環保執法部門同污染企業勾結的時候，除了人大與新聞媒體能發揮一定的監督作用外，我國缺乏有權威的環保監督機構。盡管有人主張發展所謂的第三部門，但我國的第三部門發展相當緩慢，目前還遠遠沒有足夠的力量對政府或執法部門進行監督。

　　四、以“地位獨立、分工明確、辦事高效、運轉協調、監督有力”為原則，改革現行環境行政管理體制

　　1.

　　建立獨立的財政體制。要改革現行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準企業”狀態還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過完善的制度設計來規制政府的行為，由國務院統一撥款，解決環境管理機構的辦公經費與勞務、津貼、福利問題，同時排污費與環境稅費則統一上繳國庫，加強監督，并啟用有力的懲罰機制和切實的獎勵機制，規制政府的環境行政行為。

　　2.

　　科學分工各部門的職能，并清晰其權限范圍。不同性質的部門只能從事與其性質相適應的工作。不同的部門所掌握的知識、技術、設備是不同的，職能的分工應充分發揮他們的長處，揚長避短才能提高其工作的效率。依據訴訟法“自己不能審理自己的案件”的基本原則。國家經貿委本是一個負責國家經濟事業的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴重污染環境的工藝設備的決策權和監督管理權授權經貿委，而應完全交由環保部門行使;或者環保部門享有最高的監督權，可以通過國務院辦公會議或主管副總理而對經貿委進行直接的監督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

　　3.

　　改良跨部門合作的協調機制。環境問題的綜合性和復雜性決定了環境管理事務在很多時候會涉及到多個部門，要想高效地進行環境管理就有必要設置跨部門、跨行業、跨規格的環境管理協調部門。這種跨部門、高規格環境管理協調機構的設置對環境保護事務的有效開展可以發揮重要作用。

　　4.

　　設立并完善跨行政區的區域協調機制。基于環境要素本身的流動性、整體性、不可分割性等特點，流域水污染、酸雨污染、海洋環境污染、生物多樣性等環境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政轄區界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設置相應的強有力的跨行政區的機構，尤其是強有力的流域環境管理機構。

　　五、結語

　　由于原有體制的巨大慣性，以及改革內容和目標的重大性決定了此項改革是一個長期、艱難的轉型過程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進，進行有計劃有步驟的考察、設計、論證、試點和推廣，方能成功。

　　作者簡介：程洪武(1964-)，供職于大連市金州區環境監理大隊。