《社會保障與扶貧開發的現實聯動》論文發表期刊：《甘肅社會科學》；發表周期：2021年01期

《社會保障與扶貧開發的現實聯動》論文作者信息：焦克源(1963)，男，甘肅天水人，博士，蘭州大學管理學院教授。

　　提要：社會保障與扶貧開發作為我國反貧困戰略體系的兩大政策支柱，在我國扶貧實踐中發揮著重大作用。研究梳理了改革開放以來我國反貧困理論的變遷趨向，同時回顧了扶貧實踐的發展歷程。研究發現：傳統的割裂貧困人口生存權與發展權的反貧困體系已經不能適應新時代我國貧困性質發生根本變化的新形勢，實現社會保障與扶貧開發有機聯動則是精準扶貧方略的有效選擇。社會保障與扶貧開發聯動順應了當前強調多元主體參與以及經濟政策與社會政策融合的反貧困理論新趨向;但實踐中已有銜接模式仍存在“重事后補償、輕事先預防”的邏輯缺陷;部門間合作在人口瞄準、資金使用、動態管理、信息溝通、資源共享等方面仍有待完善。為此，研究構建了以“預防、救助、開發”為內在機理，以“程序聯動、政策聯動、管理聯動、信息聯動、資源聯動”為邏輯路徑的社會保障與扶貧開發聯動機制，助推新時代脫貧攻堅戰略目標順利實現。

　　關鍵詞：社會保障;扶貧開發;理論演化;制度變遷;現實聯動

　　中華人民共和國成立70多年特別是改革開放40多年以來，中國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，按照聯合國的劃分標準，中國已經處于中等偏上收入國家水平。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，在新時代必須解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，貧困問題則是“不平衡不充分發展"問題的重中之重。而通過社會保障與扶貧開發來緩解貧困并增進國民福利，既是實現社會公平及減少收入差距的必要條件，更是確保2020年全面消除絕對貧困目標的關鍵舉措。社會保障作為集中各種具有經濟福利性的、社會化的、國民生活保障系統的統稱[1，其在反貧困實踐中主要發揮以農村低保為核心的社會救助作用，通過對沒有勞動能力的貧困人口提供各類生活救助進行“輸血式”救濟，保障貧困者的生存權。扶貧開發則是國家通過針對性的政策扶持，結合貧困地區的自然資源特點，通過資金和政策激勵來實現貧困群體發展能力培養和發展能量積累。盡管社會保障和扶貧開發具有目標一致性和手段互補性的天然優勢，但長久以來社會保障僅僅扮演著扶貧開發的附屬角色[2]，在反貧困實踐中發揮的作用十分有限。2009年，《關于開展農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》的頒布(以下簡稱“兩項制度")，標志著我國反貧困戰略開始由傳統的扶貧開發主導模式進入由扶貧開發和以農村低保為核心的社會保障聯動減貧的新階段。隨著精準扶貧戰略進入脫貧攻堅的關鍵時期，徹底解決農村剩余貧困人口(尤其是沒有勞動能力的貧困者)，充分發揮社會保障制度的兜底功能，實現社會保障與扶貧開發聯動已成為我國反貧困戰略發展的必然要求。那么，社會保障與扶貧開發現實聯動的邏輯理路是如何演化的?現實聯動的理論應然性體現在哪些方面?聯動機制的實踐路徑又該如何推進?這些問題對我國實現全面消除絕對貧困以及全面建成小康社會的政治目標意義重大。因此，本文從學理上追溯了社會保障與扶貧開發聯動的理論淵源和實踐歷程，剖析了二者在聯動中存在的缺陷與不足，構建起社會保障與扶貧開發聯動的理論框架和運行機制，以期對新時代反貧困戰略目標的順利實現提供理論借鑒和實踐指導。一、反貧困政策理論工具的變遷及演進從反貧困理論的發展演進理路可以窺探貧困治理范式的變遷路徑。反貧困的系統性理論肇始于國外，國外關于反貧困問題的研究又濫觴于經濟學。其中后凱恩斯主義經濟學、福利經濟學和發展經濟學構成了反貧困理論的主要來源(3)。我國學術界的反貧困問題研究很大程度上借鑒了西方的經驗，并在對西方反貧困理論的引進、驗證和本土化的過程中不斷實現反貧困戰略的轉型。作為反貧困戰略框架的重要內容，扶貧開發與社會保障均受到反貧困理論發展變遷的影響，并在政策理念和政策目標上隨著反貧困實踐的更新而與時俱進，進而影響著我國反貧困戰略的政策演進。(一)扶貧開發政策的理念嬗變：從增加收入到培育能力

　　反貧困理論研究的邏輯起點是對貧困原因和致貧機理的探尋，而對貧困問題的不同解構則形成了反貧困政策的理念差異。學術界對貧困原因的認識經歷了經濟增長、個體能力、文化制度、組織環境等多重視角的變遷[4]。以納克斯(惡性循環貧困理論)和納爾遜(低水平收入陷阱理論)為代表的收入貧困理論認為低收入水平是導致貧困的根源，而經濟的持續性增長可以產生“涓滴效應”，縮小收入分配差距，有效緩解貧困問題。該理論曾一度成為我國反貧困研究的主流視角和反貧困政策的主導理念[。但此后的國內外一系列實踐與理論研究均證明，經濟發展在減少貧困的同時也會引致收入差距進一步拉大，使得涓滴效應弱化[6]，甚至造成減貧的效果被部分抵消。如我國在改革開放以來，與舉世矚目經濟成就相伴的則是在區域間、城鄉間及個體間日漸拉大的收入分配差距。傳統“涓滴效應”的邊際貢獻日漸式微，貧困治理也收效甚微，新的反貧困理論范式呼之欲出。

　　1999年，阿瑪蒂亞·森提出能力貧困理論，認為貧困不僅是收入短缺，更是可行能力的剝奪。基于能力貧困理論的研究認為開發式扶貧難以對絕對貧困群體產生持久性作用，因而是失敗的[，因此主張政府通過人力資本投資來賦予貧困群體獲取收入的能力和機會。至此，學術界開始基于能力貧困理論從更廣泛的視角對貧困原因進行解釋。總體而言，貧困是由經濟、個體、社會、地理環境和脆弱性等直接因素以及制度、文化等間接因素交互作用而形成的復雜問題[

　　因此，強調經濟增長和收入分配“自上而下”與自身能力和社會流動“自下而上”相結合的減貧策略便成為我國反貧困戰略的理論新視角[1)，以精準扶貧思想為核心的反貧困政策理念已將經濟收入增加和貧困者能力提升放在了同等重要的地位。

　　(二)社會保障制度的目標轉型：從生存救助到風險預防

　　社會保障制度的目標就是在于為社會成員的基本生活權利提供安全保障[1]1。社會保障制度 的反貧困作用主要表現為農村社會救助在縮小收入差距、改善生活水平方面的顯著作用[")。但長久以來農村社會救助水平普遍較低且只局限于絕對貧困人口，是一種具有典型“應急”特征的事后補償機制。風險社會的來臨需要傳統社會政策在反貧困框架中實現功能性轉變，基于人力資本理論、生命周期理論和風險管理理論等一系列積極社會政策的提出，表明反貧困政策要實現從社會救助到社會保護的轉變[12]。不同于傳統社會保障，社會保護是在一個更加包容的視角下以多種多樣、正式或非正式的保護方式對弱勢群體進行支持[13]，它強調對生命周期的“上游干預"以阻斷貧困傳遞，注重對貧困群體進行人力資本投資來增強抵御風險的能力，其倡導“事前預防”和“風險預警"，而不僅僅在于事后的保障。對已經陷入貧困的人群進行救濟依然是社會保障的重要任務，但只有預防貧困才能消除貧困，通過將貧困治理的視域焦點從貧困救助前移到致貧風險預警，使社會保障制度的功能更加優化，更好地服務于國家經濟發展和民生福祉。這就要求社會保障在政策目標設定和服務實踐中要兼顧現金物質支持、醫療健康體系和廣泛性社會服務，從而系統性增強貧困家庭的風險預防意識、抵御風險沖擊的能力以及遭受風險后恢復生產的動力和底氣。

　　(三)貧因者可持續生計的必由之路：從單一扶持到多元協同

　　反貧困的最終目標是實現貧困者的可持續發展。

　　可持續生計理論認為：一個生計維持系統包括資產、能力和活動。英國國際發展機構(DFID)建立的可持續生計分析框架將生計資產分為物質資本、金融資本、人力資本、自然資本和社會資本，并認為這五種生計資本相互影響且緊密聯系，決定著貧困者在應對風險和沖擊時的脆弱性(即能力)和生計策略(即活動)

　　選擇，并最終決定了貧困者的生計結果。因此，盡可能地增加貧困者各類生計資本存量便成為改善生計結果的重要抓手。然而，單一政府部門扶貧資源的有限性往往難以滿足貧困者多元福利的需求，貧困群體實現可持續生計的目標內在地要求多項反貧困行動相互銜接和多元主體有機配合[4)。在反貧困制度選擇層面，應最大限度發揮“兩項制度”有效銜接的最大政策潛力，統籌普遍性醫療保障、普惠型社會福利、選擇性社會救助以及新型開發式扶貧政策組成"四駕馬車”產生合力[2;在反貧困主體選擇層面，應基于整體性治理視角和“逆碎片化”思維，實現公私部門間、政府部門間、央地關系間的系統性跨部門合作，構建起以政府為主導，協同引導社會組織、市場主體、貧困群體等多元主體共同參與[15)的貧困治理和返貧阻斷機制以及多方聯動的多中心協同治理體系[16)

　　總之，反貧困理論的發展要求應將貧困者收入增加與能力提升放在同等重要的位置，強調政府之外的多元主體以及貧困對象自身參與，突出社會政策的保護性、普惠性以及經濟政策與社會政策的融合是反貧困政策變遷的主要特點及發展趨勢。由此，社會保障與扶貧開發聯動便構成了我國反貧困戰略的重要創新。二者聯動將促成多項反貧困行動和多元扶貧主體共同參與，有助于從更廣泛的層面上解決貧困問題，實現貧困者可持續發展。

　　二、貧困治理實踐的推進時序與路徑選擇全面回顧新中國成立70多年來，特別是改革開放之后我國農村反貧困實踐的發展歷程，輝煌成績的取得很大程度上歸功于具有救濟和兜底功能的社會保障制度(尤其是農村低保)與具有經濟性特征的扶貧開發政策協同治理貧困的共同作用。而當前社會保障與扶貧開發聯動是推進和實現我國2020年全面脫貧目標的政策支柱，更是保證2020后鞏固脫貧成果可持續性和阻斷返貧的主要抓手。社會保障與扶貧開發聯動旨在通過貧困/返貧及時預警、貧困治理多方協同、脫貧成果持續優化等制度工具以實現系統性、長效性、可持續的貧困治理機制構建，最終形成預防、救助、開發三位一體的脫貧攻堅新機制。通過系統梳理我國社會保障與扶貧開發協同治理貧困的演進路徑，可以全面理解不同時序里我國反貧困實踐的政策變遷及現實選擇，也能更好地為2020年后的貧困治理提供政策思路。在此，可將我國農村反貧困實踐的發展歷程劃分為三個階段：單一的扶貧開發階段、社會保障與扶貧開發并行階段以及社會保障與扶貧開發聯動階段。

　　(一)單一的扶貧開發階段(1986年-2002年)

　　以1986年我國開展大規模扶貧開發為標志。從新中國成立至1978年以前，我國農村普遍處于絕對貧困狀態，改革開放后經濟體制改革使農村生產力得到快速發展，農村絕對貧困人口由2.5億減少至1.25億，減貧效果顯著。1986年以后由于城市經濟體制改革的推進和非均衡戰略的實施，農村減貧優先效應日漸消失，我國農村貧困開始呈現出區域性特征，東西部差距逐漸拉大，農村地區低收入群體中有相當一部分不能維持基本生存，1993年我國農村還有8000萬人溫飽問題沒有解決。為此，國家成立了專門的扶貧機構(國務院貧困地區經濟開發領導小組)，劃定扶貧重點縣，投入專項資金，改革傳統救濟式扶貧方式，以基礎設施建設和特色產業培育的方式增強貧困地區和貧困人口內生發展能力[1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》的實施標志著全國農村扶貧進入攻堅階段，扶貧工作重心向中西部傾斜。以經濟投入帶動生產發展進而增加貧困人口收入為內在機理，對592個貧困縣進行以重點投資、項目拉動、產業扶持和東西協作等方式開展政策幫扶，到2000年我國農村貧困人口減少至3209萬，實現了解決貧困人口溫飽問題的階段性目標。但這一時期農村社會保障體系尚未建立，社會保障的功能僅限于對“五保戶”等特殊困難群體的臨時救濟，在解決貧困人口脫貧實踐中發揮的作用微乎其微。

　　這一階段我國農村貧困性質開始由整體性貧困向區域性貧困轉變，貧困群體的最急切需求是解決溫飽問題，相應的反貧困戰略是以增加經濟投入為主要特征的開發式扶貧為主，開發式扶貧也奠定了我國反貧困事業發展的基礎。然而隨著反貧困逐漸向縱深推進，單純注重區域開發的扶貧政策局限性日益凸顯，一方面出現了對貧困縣選擇合理性的質疑，認為貧困縣瞄準偏差直接導致了扶貧資金使用效率的低下[18]。另一方面，聚焦于貧困人口勞動能力的開發式扶貧對部分因患病、年老或殘障而失去勞動能力的貧困人口卻無能為力，這造成了一部分有勞動能力的貧困人口借助扶貧政策脫貧致富，而另一部分沒有勞動能力的貧困人口依然掙扎在溫飽邊緣，貧困群體內部貧富差距逐漸拉大。世界銀行對我國農村地區基尼系數進行調查發現，1994年我國農村基尼系數已經為0.41，超過了0.4的國際警戒線，而到1998年這一數值上升至0.44 13]，另外，國家統計局在1997年對67680個農戶的調查也發現，高收入農戶(人均收入5000元以上)與低收入農戶(人均收入在100元以下)之間的總體收入水平相差50倍以上[2]

　　(二)社會保障與扶貧開發并行階段(2002年-

　　2009年)

　　以2002年新型農村合作醫療保險制度試點為標志。隨后農村最低生活保障制度(2007年)與新型農村社會養老保險制度(2009年)相繼建立和試點，我國農村社會保障體系基本建立，相應的反貧困戰略開始由單一性扶貧開發政策主導轉變為社會保障與扶貧開發并行驅動階段。一方面，農村社會保障體系的基本建立使得生活環境惡劣、沒有勞動能力的貧困人口獲得了低保救助、基本醫療和養老保障，保證了其基本的生存需求。另一方面，基于我國貧困空間區域分布現實情境，根據《中國農村扶貧開發綱要

　　(2001-2010)》的要求，我國扶貧開發戰略重心開始轉移到中西部民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區的重點貧困縣。通過整村推進的方式著力推動農村基礎設施建設、改善農村生產生活條件，并輔之以產業扶貧、生態移民、異地搬遷、勞務輸出和小額信貸等多樣化的扶貧政策，更加注重農村綜合開發和參與式扶貧。在社會保障制度“安全網"兜底和扶貧開發政策經濟帶動的共同作用下，我國貧困人口從2002年

　　(貧困線869元/人)的8645萬減少至2009年(貧困線1196元/人)的3579萬人，貧困發生率從9.2%降低至

　　3.8%，減貧速度由4.3%提升至10.23%

　　這一階段我國農村貧困的性質仍以區域性貧困為主，但也出現了貧困邊緣化的趨勢。貧困群體的需求特征更多地表現為對改善生產環境和提高生活質量的期待，相應的反貧困戰略則調整為社會保障制度

　　“保基本”和扶貧開發政策“促發展”并行驅動。這一戰略使扶貧開發開始剝離救濟功能，專注發展目標，有效地推進了貧困地區的脫貧進程。但此時社會保障依舊作為扶貧開發的附屬角色在反貧困斗爭中發揮作用，社會保障的功能沒有完全得到重視，也沒有和扶貧開發工作實現有效銜接，導致二者在扶貧實踐中面臨諸多問題：首先，納入農村低保救助范圍的對象多為一些重病、殘疾等無勞動能力的貧困人口。因為不強調個人責任的救濟容易產生福利依賴，滋生

　　“等"“"“要"等消極思想。而低保金雖然可以保障這部分貧困人口維持基本生存，但其在教育、健康等方面的人力資本依舊匱乏，這使得部分貧困群體不僅難以實現可持續生計，還將面臨社會排斥和貧困代際傳遞的風險。加之其承受和抵御風險的能力缺乏，一旦遭遇突發事件，極易返貧。其次，扶貧開發政策的輻射范圍主要集中于重點貧困縣，處于重點貧困縣之外的貧困群體難以享受政策福利，容易導致邊緣化貧困。最后，對于部分因病、因災、因學、因婚等原因而暫時陷入貧困但具備勞動能力的人員，不僅需要通過農村低保進行臨時救濟，保證基本生存需求，還要求扶貧開發政策提供資源、技術等進行扶持，既授之以魚，又授之以漁，促進其可持續發展。但現實中這部分群體的多重需求往往被忽視，導致貧困群體生存權和發展權難以銜接。這一時期社會保障與扶貧開發實際上是割裂的，社會保障“安全閥”的功能沒有得到有效發揮，扶貧開發也沒有完全解決農村困難群體的絕對貧困問題。

　　(三)社會保障與扶貧開發聯動階段(2009年至以《關于開展農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》發布為標志。2009年，我國開始在全國11個省區市、20個縣所轄的340個鄉(鎮)、5955個行政村 開展了農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作，我國農村反貧困斗爭從此進入社會保障與扶貧開發“雙輪驅動”

　　的新階段。截至2010年，超過80%的中西部貧困縣已加入“兩項制度”有效銜接政策試點范圍。同時，

　　“兩項制度”有效銜接的目標進一步明確，即為“保障農村貧困人口基本生活，提高收入水平和自我發展能力”。在"兩項制度”有效銜接促進脫貧實踐的政策引領下，截至2014年底，我國農村貧困人口為2300元貧困標準下的有7000萬人。

　　這一階段我國農村貧困的性質發生了根本性變化。貧困人口更加分散，致貧原因更加復雜，邊遠地區貧困程度深、脫貧難度大，相對貧困尤其是能力貧困問題突出，扶貧開發的邊際效用已開始呈現滯緩趨勢。深度貧困地區成為最難啃的硬骨頭，貧困片區區域差異化明顯，東、中、西部貧困地區貧困特征分化。全國貧困空間格局由區域性、整體性貧困逐漸過渡到個體性貧困，貧困邊緣群體也已成為貧困治理的重要組成部分。原先“大水漫灌”式扶貧開發政策已經不能適應貧困性質發生變化的新要求，而以“精準滴灌”的方式對每一戶貧困人口的致貧原因、貧困程度和脫貧需求進行精準探索則顯得尤為迫切，在這樣的背景下，以習近平扶貧思想為指導的精準扶貧戰略應運而生。我國扶貧政策也由區域瞄準和經濟增長為主的開發式扶貧調整為“堅持扶貧開發與社會保障有效銜接"1，更加注重發揮社會保障的政策性兜底功能。

　　從社會保障與扶貧開發二者關系變化的視角對我國反貧困實踐的發展歷程進行梳理，不難發現：我國農村貧困的性質已經從最初難以滿足溫飽的普遍性絕對貧困轉變為區域性整體貧困、邊緣貧困和個體貧困;貧困人口需求由解決溫飽向改善生產生活環境和實現可持續發展轉變;相應的扶貧戰略也從單一扶貧開發、社會保障與扶貧開發并行調整為社會保障與扶貧開發聯動。表1總結了不同階段我國農村反貧困呈現的基本特征。

　　與前文提及的能力貧困理念一致，我國當前以

　　“兩不愁，三保障”為核心的脫貧標準強調，扶貧開發在提高貧困者收入水平的同時更要注重對其能力的培育，而社會保障在救助之外更應注重對貧困的預防。強調多元主體參與以及經濟政策與社會政策的融合便成為我國反貧困戰略的理論趨向。當前我國貧困的性質已然發生根本變化，反貧困的形勢日趨復雜，持久性貧困與暫時性貧困交織，收入不足與能力缺乏并存，收入分配不均的風險進一步增加，這對傳統的以開發式扶貧為主導的反貧困戰略提出了嚴峻考驗。隨著“承諾2020"目標的逼近，反貧困戰略必須實現轉型以應對新時期的貧困問題，社會保障與扶貧開發聯動正是順應了當前反貧困理論趨向和實踐訴求的我國反貧困戰略的重要創新。

　　三、反貧困事業的邏輯路徑：構建社會保障與扶貧開發聯動機制

　　(一)脫貧攻堅實踐迫切需要社會保障與扶貧開發實現聯動

　　從我國反貧困政策的推進理路可以看到，相應的反貧困政策均是由試點到推廣，層層遞進并不斷深人。通過各方面的共同努力，基本實現了農村低保與扶貧開發有效銜接的反貧困目標。但是，農村低保與扶貧開發銜接依然側重于事后救助，難以實現對致貧風險的預防。盡管當前的反貧困實踐在手段上實現了不同反貧困措施的銜接和多元反貧困主體的配合，但反貧困的內在機理依然是以救助和開發為主導的事后補償模式，與反貧困理論的發展相比，實踐中這種反貧困邏輯顯然是滯后和不完整的。兩項制度銜接中僅僅依靠農村低保的社會救助功能無法實現對致貧風險的預防，而在原有銜接模式的基礎上構建社會保障與扶貧開發聯動機制，強化社會保險的風險預防功能，進一步完善部門合作的聯動路徑則填補了這一政策闕漏。社會保障與扶貧開發聯動機制就是通過社會保障與扶貧開發兩部門的相互溝通、協調和配合，在反貧困實踐中建立程序、政策、管理、信息和資源五個方面的多維聯動路徑及相關保障制度，這一聯動管理運行體系將力求實現反貧困社會效益和經濟效益的最大化。圖1為社會保障與扶貧開發聯動機制的模型示意圖，橫軸表示生存水平，從左至右表示生存水平不斷提高;縱軸表示發展水平，從下至上表示發展水平不斷提升。

　　(二)構建社會保障與扶貧開發聯動機制的制度優勢

　　社會保障與扶貧開發聯動凸顯了以救助和預防為基本功能的社會保障政策價值，發揮了以開發為主要特征的扶貧開發政策的重要作用，為提高貧困對象發展能力和生活水平提供了助推力。在新時代脫貧攻堅戰略背景下，社會保障與扶貧開發聯動必將有力促進我國反貧困事業的健康發展，其制度優勢主要體現在以下三個方面：一是社會保障與扶貧開發聯動機制尤其關注對貧困的預防。社會投資型國家理論主張通過人力資本投資促進人的發展和增強自主性，以對人為風險進行“事前預防"210人力資本主要包括健康和教育兩部分，通過新型農村合作醫療保險和新型農村養老保險可以減輕貧困者負擔，提高其健康水平，解除農民的后顧之憂;接受教育和技能培訓則有利于提升貧困群體內生發展能力，在面臨沖擊時減少脆弱性。隨著精準扶貧戰略的不斷推進，亟須社會保障提供更加多元化、系統性的保障功能。總體來看，社會保障應持續發揮其保障貧困群體基本生存需求的基礎性功能，同時要關注貧困群體在健康、醫療等方面的多維需求。在風險預防的基礎上，對已經陷入貧困且沒有勞動能力的絕對貧困人口重點救助，通過發放低保金等方式維持其基本生存;對有勞動能力或勞動能力可以恢復的貧困人口進行人力資本開發，通過產業扶貧和技能培訓等方式培育其自我發展能力121，成適應新時代脫貧攻堅發展的新機制。

　　二是社會保障與扶貧開發聯動機制更加注重良性互動。二者聯動的核心是“預防一救助一開發”的內在機理，重點是社會保障與扶貧開發聯動的路徑選擇，即如何實現社會保障與扶貧開發聯動的問題。社會保障與扶貧開發聯動機制的實施，一方面通過社會保障政策提供兜底性保障，預防貧困現象的產生，扶助貧困人口擺脫貧困;另一方面通過扶貧開發開啟發展之源，在發展中解決貧困這一社會問題。社會保障與扶貧開發聯動機制，有效地把預防、救助和開發有機地統一起來、巧妙地結合起來。這對于“五個一批"[2]脫貧措施的落實和脫貧攻堅目標的實現具有積極作用。通過構建聯動機制來實現兩項制度間的政策目標互補，在脫貧攻堅決勝期，更好地保證全面消除絕對貧困和全面建成小康社會的政治目標。三是社會保障與扶貧開發聯動機制更具政策前瞻性。在2020年全面消除絕對貧困任務完成之后，我國的貧困治理重點將轉向相對貧困，屆時兩項制度聯動的作用將會更加重要。首先，鞏固脫貧成果及有效預防返貧是貧困治理工作的重中之重，社會保障的貧困預防、扶貧兜底和扶貧開發的致富動能再造為脫貧脆弱性群體安上“雙保險”，極大地穩固脫貧成效。其次，在相對貧困階段，市場經濟的發展伴隨著風險社會的影響日益增加，風險沖擊、收入分化等問題24也逐漸成為社會矛盾焦點，這些問題對相對貧困群體的影響將會更深，沖擊性將會更大，故此便亟須發揮社會保障與扶貧開發聯動機制的重要作用，構建完整且系統性的社會安全網，最終實現社會保護式的貧困治理。

　　(三)社會保障與扶貧開發聯動機制的政策邏輯與實踐路徑

　　社會保障與扶貧開發實施聯動，信息和資源的共享是合作的基礎，相關政府扶貧會議和政策文件中也多次強調“兩項制度"銜接中信息和資源共享的問題。但實踐中卻暴露出了相關部門之間合作機制不完善，信息難以溝通，資源難以共享等弊端[21，嚴重損害了脫貧攻堅的整體效率。因此，社會保障與扶貧開發聯動機制必須在信息和資源的共享、聯動上進一步優化，并將逐步形成程序聯動、政策聯動、管理聯動、信息聯動和資源聯動的社會保障與扶貧開發多維聯動路徑。程序聯動涉及民政部門和扶貧開發部門在貧困對象的精準識別和分類方面的銜接，要求統一收入核算標準，建立和完善貧困人口的識別分類機制。政策聯動強調兩部門對不同類型的貧困對象實施不同的扶貧政策，對完全沒有勞動能力的絕對貧困人口通過發放最低生活保障金保證其基本生存需求，對有勞動能力的貧困人口發揮扶貧開發的扶持帶動作用，對兩部門交叉的扶貧低保戶，則需要低保制度和扶貧政策的雙重支持。管理聯動通過建立貧困人口動態管理機制來實現貧困人口的定期追蹤，確保脫貧對象穩步退出和返貧人口及時納人。信息聯動要通過建立兩部門共享的扶貧開發數據庫來為決策提供依據。資源聯動一方面要求資源共享，發揮各部門扶貧資金和項目的連帶整合效應;另一方面要對各部門的工作人員進行統一的業務培訓，以便在聯動過程中達成政策一致以實現扶貧工作的高效運行。部門的合作也應當由原來的扶貧開發部門和民政部門擴展到醫療衛生、教育、住房以及社保等多部門協同并進，擴大社會組織和貧困者自身的參與，形成多元主體協同治理體系。各部門在程序、政策、管理、信息和資源方面的具體聯動方案應當以農村低保與扶貧開發有效銜接的經驗為借鑒，以實踐中的貧困問題為依據，制定契合當前反貧困實踐的社會保障與扶貧開發聯動的具體方案。

　　結語

　　新中國成立70多年來我國的各項事業獲得了空前的發展。助益于國家經濟增長以及黨和政府對民生事業的高度重視，改革開放40多年來，中國已使8億人成功脫貧，并在2020年全面消除絕對貧困，這是人類反貧困歷史上前所未有的壯舉。與此同時，我國的反貧困理論隨著國家經濟社會的發展而不斷優化，以便能更加適應和契合貧困問題不斷發展變化的實際。農村低保與扶貧開發有效銜接作為社會保障與扶貧開發聯動的“先行軍”，并在特定歷史時期發揮了重要作用，但隨著中國特色社會主義進入新時代，脫貧攻堅也到了實現“兩不愁、三保障”的決勝階段，此時割裂貧困人口生存權與發展權的反貧困體系已然不能適應新時代我國農村貧困性質發生根本性變化的形勢。新時代鄉村振興戰略的實施及其與精準扶貧的有效銜接也對當下農村反貧困事業提出了新的任務和要求。社會保障與扶貧開發的聯動正是基于新時代反貧困理論發展的需求，針對農村低保與扶貧開發銜接實踐的不足所進行的理論和政策優化，同時也與國家反貧困實踐發展需求相對接。通過社會保障制度和扶貧開發政策的有效聯動，解決復雜貧困問題所需要的貧困者自我發展能力、風險預防和抵御能力都將得到培育和提升，從而必將直擊我國反貧困斗爭解決最難啃的“硬骨頭”，有助于從根本上解決貧困問題，實現貧困者可持續生計，進而助力2020年全面消除絕對貧困和全面建成小康社會目標的勝利實現。

　　參考文獻：

　　[1]鄭功成，社會保障學-理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務印書館，2000.

　　[2]張新文我國農村反貧困戰略中的社會政策轉型研究-發展型社會政策的視角[J].公共管理報，2010(4)：93-99.

　　[3]陳昕，反貧困理論與政策研究綜述[J].價值工程，2010(28)：256-257.

　　[4]黃承偉，劉欣.“十二五”時期我國反貧困理論研究述評[J].云南民族大學學報，2016(2)：42-50.

　　[5]林雪菲，我國場域內的反貧困邏輯：基于多維理論視角[J].重慶社會科學，2014(9)：43-52.

　　[6]黃承偉決勝脫貧攻堅的若干前沿問題[J].甘肅社會科學，2019(6)：1-8.

　　[7]陳立中，轉型期收入增長和收入分配對農村貧困減少的影響一方法、特征和證據[J].南方經濟，2008(6)3-14.

　　[8]宋憲萍，張劍軍基于能力貧困理論的反貧困對策構建[J].海南大學學報(人文社會科學版)，2010(1)：69-73.

　　[9]胡聯，孫永生，王娜貧困的形成機理：一個分析框架的探討[J].經濟問題探索，2012(2)：1-5.

　　[10]文雁兵包容性增長減貧策略研究[J].經濟學家，2015(4)：82-90.

　　[11]曹艷春，農村低保制度對貧困群體生活水平改善效應研究[J.中國人口科學，2016(6)：88-97.

　　[12]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農村反貧困政策的反思-從社會救助向社會保護轉變[J].中國社會科，2007(3)：40-53.

　　[13]唐鉤，從社會保障到社會保護：社會政策理念的演進[J].社科學，2014(10)：56-62.

　　[14]王三秀，可持續生計視角下我國農村低保與扶貧開發的有機銜接[J]夏社科，2010(4)：73-77

　　[15]焦克源，陳晨，焦洋，整體性治理視角下深度貧困地區返貧阻斷機制構建-基于西北地區六盤山特困區L縣的調查[J].新疆社科學，2019(1)：137-145.

　　[16]馮朝容，連片特困地區多中心協同反貧困治理初步構想[J].云南社科學，2014(4)：159-161.

　　[17]張琦，馮丹萌，我國減貧實踐探索及其理論創新：1978-2016年[J].改革，2016(4)：27-42.

　　[18]都陽，蔡昉，我國農村貧困性質的變化和扶貧戰略的調整[J].中國農村觀察，2005(5)：2-9.

　　[19]張國，林善浪，中國發展問題報告[M].北京：中國社會科學出版社，2001：15.

　　[20]劉祖云社會轉型與貧富差距-20世紀末中國社會的貧富差距研究[J].武漢大學學報(人文科學版)，2004(5)：618-624.

　　[21]姚進忠，風險社會治理的社會工作策略--基于吉登斯第三條道路的剖析[J].社會主義研究，2014(4)：126-128.

　　[22]高琪農村低保與扶貧開發銜接背景下甘南藏區貧困戶可持續生計水平評價研究[D].蘭州：蘭州大學，2018.

　　[23]黃泰巖：.“五個一批”造就全面小康[N].人民日報，2015-08-17(007).

　　[24]陸漢文，寧夏.市場轉型進程中的收入分化與社會風險基于問卷調查資料的分析[J].甘肅社會科學，2008(5)：17-20.